公务员是行政权的行使主体，是一切行政活动的最终实施者。公务员依法行政观念如何，直接影响着依法行政、建设法治政府的进程。因此，提高依法行政水平，实现制度约束下的公务员自觉依法办事，是我国依法行政走上良性发展轨道的根本条件之一。
　　长期以来，我国的公务员队伍受传统的“官本位”思想影响深重，他们做事情想问题往往不是考虑法律的规定、制度上的规范，而考虑的是上级的讲话，领导的指示。把领导的指示、上级的讲话作为一切行为的准则，作为一种内在的价值取向。这种“黑头（指法律）不如红头（指红头文件），红头不如口头（指领导的讲话指示）”现象的存在，极不利于法制观念的提升，直接影响着依法行政的进程。
　　领导的讲话、指示的价值高于法律的价值，细究起来，有着深刻的历史原因和现实原因。从历史上看，我国是一个“人治”大于“法治”的国度，“德主刑辅”一直是几千年中国社会的主要特征，一直到现在，仍然影响着人们的思想和观念。从现实上看，我国的选人用人体制仍然没有走出“官管官”或者是“领导选人从少数人中选人”的误区，这又势必造成了公务员队伍的“凡事只向领导负责”“往上看”的价值取向。因为他们知道，领导才是决定他们命运的主宰。这样说来，要使公务员队伍的内在价值取向从“惟领导的指示讲话是从”转移到“依法办事”上来，关键是要改变公务员队伍，特别是肩负各种领导职务的公务员队伍产生的渠道，因为官员产生的渠道直接关系到他们的价值取向。当一名官员是领导任命时，他必定要向领导负责，而由民选产生时，并受民众监督时，他又会向选民负责，这是不言而喻的。
　　当然，我们并不是说领导的讲话指示不该听。也不是说把“领导的指示讲话”和法律的规定对立起来。这里面所要说的是，作为一种内在的价值取向，我们不应该把领导的指示讲话看得高于法律，更不能说“惟领导的指示讲话是从”。因为相对于领导的指示讲话来讲，法律是更具秩序性的时代课题。法律既是一种规则体系，又是一种意义体系。所谓规则体系，是说法律将人世生活中历经检验，屡试不爽的生活经验与生存智慧记录下来，辗转成为生活法度、行为的最低标准，人世生活由此得以维持和延续。所谓意义体系，是指法律能满足人类对于公平与正义这一永恒价值的诉求，将公平正义、公权与民主等世道人心的常识常理熔铸为规则之身。
　　“领导的指示讲话”高于法律现象的长期存在，其危害就在于，它可以长久地使人们难以确立起规则意识。在现代社会中，法治不同于人治，法治是在社会治理中以法律权威为重心的规则之治。法治的正当性和有效性所在，是注重制度的常规运作。而制度的常规运作一般均排斥超越制度常态的人的权威和作用。从某种意义上说，“公事公办”、“依法办事”是制度的非人格化运作。这样说来，忽视制度的常规运作，以“领导的指示讲话”来处理常态性的问题，必然导致制度品质和治理品质的恶化。当当事人置法律的规定于不顾，一味地“剑走偏锋”时，一方面法律的权威会受到蔑视；另一方面职责部门的自尊心、责任感也会受到伤害。到头来，领导人将穷于应付，不堪重负。这既不正当，也缺乏效率。
　　时下，信访案件频发。有些案件本来可以化解在基层，却迟迟不能解决，造成了当事人频繁上访，去讨要领导的批示或者说法。何以如此？一方面是有关部门不能依法行政，不作为或者乱作为的现象普遍；另一方面由于司法存在着腐败问题，老百姓对法院判决的公正性往往存有怀疑；第三是传统的“清官”政治在相当一部分人的脑海里根深蒂固，他们相信领导人的批示或者讲话大于相信法律、相信有关部门。
　　这样说来，要使人人都守规则，改变长期存在的重领导人的讲话指示而轻视法律的状况，关键是公务员要带头守规则。因为公务员是行政权的主体，是一切行政活动的最终实施者。要通过改革，彻底转变公务员的依法行政态度。只有当他们从内心深处把法律看得高于一切并付诸实施的时候，社会的法治状况才能从根本上改变。