依法行政是法治原则在执法中的具体体现，是现代法治国家对执法的基本要求，也是执法的最重要的一项原则。现代法治国家要求依法行政，是为了保障行政活动的权威性和防止行政权力的滥用。在我国，依法行政是由我国社会主义国家性质所决定的，是我国建设社会主义市场经济体系的必然要求，也是我国法制建设本身发展的必然结果。近几年来，全国各地都在积极开展依法行政工作，并且取得了一些成绩，但是也存在一些突出的问题。为此，必须进一步推动和加强依法行政工作。
　　一、正确理解和把握依法行政的内涵
　　依法行政的内涵是指行政机关及其行政权力的存在必须以法律的明文规定为依据，任何行政权力的行使都必须在法定职权范围内依法定程序行使，不得违反法律的规定，越权无效并应承担相应的法律责任。
　　正确理解依法行政的内涵，必须注意把握以下几点：
　　1．依法行政的主体
　　依法行政的主体是行政机关。依法行政的首要含义是指行政机关的设立及其职权的设定必须要有法律依据，必须具备法律直接或间接赋予的职权能力和行为能力。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。
　　2．依法行政的标准
　　所谓依法行政的标准，就是依法行政的法是指的什么法。毫无疑问，依法行政的法理应是指宪法和法律，而不是指行政机关自己制定的规范性文件，更不是行政机关违反宪法和法律制定的、旨在谋取部门私利的各种“土政策”。
　　3．依法行政的内容
　　依法行政的内容是法律授权与依据法律，即行政机关基于法律的授权并依据法律规定的程序行政。依法行政的“行政”是指行使法律授予的行政权力，实施公共管理，而不是机关、企事业单位内部处理后勤、总务的私行政。
　　4．依法行政的目标
　　依法行政的目标是保障公民权利。这是因为民主法治之法应当是也必须是以规定和保障公民权利为目的和重心的法，所以，作为法治原则的体现和要求的依法行政也必须以保障公民权利为目的。反之，如果不是为了保障公民权利，也就根本没有必要依法行政，由行政机关按照行政命令进行行政管理就足够了。讲清并强调这一点，是十分必要和重要的。
　　此外，在对依法行政含义的认识和把握上，还应该注意澄清以下几个问题：
　　第一，依法行政不同于以法行政。“以法行政”和“依法行政”虽然都涉及行政管理、行政权的行使等问题，而且只有一字之差，但是二者却有本质区别：行政机关“以法行政”，是指行政机关以行政管理法律规范实施对公民、法人及其组织的管理，它强调行政权的国家意志性和法律强制力，公民、法人及其他组织必须服从。实质上，它是行政管理的一种手段，也就是行政手段、经济手段和法律手段中的法律手段。这是行政管理学研究的对象。行政机关“依法行政”，则是要求行政机关及其行政人员的一切行政行为都要有法律依据，在法定职权范围内严格地依法定方式和程序行政，一旦违反法律规定就要承担相应的行政法律责任，它强调对行政权的法律控制，确定行政权限及其行使的原则、方式和程序，这是行政法学的研究对象。从目的而言，以法行政是为了强化行政管理，保证行政管理的顺利实施；依法行政是为了控制政府滥用行政权以保障公民的合法权益。
　　当然，实行依法行政并不排斥行政机关以法行政，这与单纯依上级领导、依政策行政相比，是有进步的，而且也有利于提高行政效率，强化行政管理，加强公民的守法意识，但以法行政与我们这里所说的依法行政是风马牛不相及，依法行政的规范对象是行政机关，它是对行政机关的要求。因此，在强调依法治国、依法行政的今天，似乎不宜提倡以法行政，更不应将以法行政作为行政法的一项基本原则而与依法行政相提并论。
　　第二，依法行政是否意味着行政机关的所有行政行为都必须依据明确、具体的法律规定做出?依法行政的核心内容是要求行政行为必须有明确的法律依据。“无法律便无行政”，任何行政权产生和存在的依据只有法律。没有法律规定，行政机关不得强加义务给公民，也不得赋予权利给任何人。那么，这是否意味着行政机关的一举一动都得有明确、具体的法律规定?目前对这一个问题理论和实践上存在三种不同的理解：一是认为一切行政活动都得依据明确、具体的法律规定进行，我们常听到的查无规定不办就属此类；二是认为凡是涉及行政相对人权利和义务的，应当有法律依据，例如，行政复议法规定，行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的，属于违法行为；三是认为法律没有禁止的就是合法行为，行政机关可以做。笔者认为，根据现行的行政法律规范的规定，正确的认识应是第二种。第一种认识容易为官僚主义、互相推委扯皮找到借口；第三种认识不符合行政机关职权法定的要求。而第二种认识既充分保护了行政相对人的合法权益，实现了现代行政法保护公民合法权利的宗旨，又不损害行政机关行政管理行为的主动性和积极性。
　　二、依法行政对行政机关的要求
　　依法行政对行政机关及其工作人员提出了较高的要求。
　　1、行政机关要真正树立依法行政的理念和自觉
　　我国是个行政高度统一的国家，这种体制的基本原则就是“全国一盘棋”。并且，长期的计划经济体制使得行政就是管理的思想深入人心、根深蒂固；实行市场经济以后，一些官员又形成了管理就是收费的观念和习惯，管理权成了获利权，各部门、各地方政府的管理与各部门、各地方的利益紧密联系在一起。因此，行政机关普遍缺乏依法行政的理念和自觉。
　　另外，行政机关缺乏依法行政的理念和自觉还表现在：不积极履行法定职责的不作为和滥用行政权力侵犯公民合法权利的行为经常发生，大有越演越烈的趋势。湖南嘉禾事件就是典型的例子。
　　所以，推进依法行政，首先就要求行政机关真正树立依法行政的理念和自觉。不管在什么问题上，行政机关都要做到守法行政，任何时候都不能违法行政。
　　2、依法行政要求行政机关对法律有统一和一致的理解
　　目前，行政机关对法律缺乏统一和一致的理解。在实践中，法律颁布和实施以后，行政机关尤其各地方政府对于法律的理解往往不同，因而在执法中会发生很大的偏差。例如，《行政许可法》实施后，对于有关职称考试和暂住证的规定是否合法，有关部门和地方政府的态度和理解极不一致。人事部认为有关职称考试的规定并不违反法《行政许可法》的规定，应当继续执行；而重庆等地方政府则对有关职称考试的规定有不同理解，并做了变通处理。武汉宣布，由于实施暂住证的依据与《行政许可法》相抵触，因此取消暂住证;但包括北京在内的其他地方并未宣布取消暂住证。
　　行政机关对法律的不同理解及其在执法中发生的偏差，对公民和法人的利益形成事实上的差别对待和不公正处理，对于全国统一的市场经济秩序的形成也极为不利。所以，依法行政要求行政机关对法律要有统一和一致的理解。
　　3、依法行政要求行政机关正确处理行政合法与合理的关系
　　行政机关的行政行为不仅要合法，而且还要合理。合法原则和合理原则是行政机关在行政时必须坚持的两大原则。
　　合理性原则是指行政机关在行政过程中，特别在行使自由裁量权进行行政管理时，必须做到适当、合理、公正，即符合法律的基本精神和目的，具有客观、充分的事实根据和法律依据，与社会生活常理相一致。
　　这就要求行政机关在行政过程中必须正确处理好合法与合理的关系，尤其在行使自由裁量权时要以法律精神为指导考虑相关因素，尽可能照顾到各方利益，在多方利益之间衡量时要合情合理，禁止偏袒，禁止谋私，严格控制自由裁量权的行使；对于法律只有原则规定或没有规定的，就应以客观、充分的事实根据为基础，依据法律的基本精神和目的，遵循与社会生活公理相一致原则，公平合理地处理。此外，执法要符合当地的善良风俗；执法要做到程序公正。
（作者单位：河北经贸大学法学院）