2004年10月27日，十届全国人大常委会第十二次会议通过了《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》(以下简称选举法)，修改后的选举法增加了直接选举中的预选程序。正确认识、理解和把握选举法关于预选的规定，对于正确运用预选程序，充分发挥预选的功能和作用，健全和完善选举制度，实现选举的民主性、公开公正性和政治透明度，保证县乡两级人民代表大会换届选举工作的依法顺利进行，推进社会主义民主政治建设，具有十分重要的现实意义。因此，预选的启动不能仅仅作为一种程序性工作去狭义地理解，而应当从它的功能、作用及其民主政治意义上来理解、研究和掌握运用。

　　一、预选的概念及其功能

　　预选是正式投票选举前的一项备用程序，它是以无记名投票的方式按照较多数人的意见确定正式代表候选人的一种民主程序。预选与代表的正式选举是不同的，它的显著特点是必须反映较大多数人的意志，以得票多少的顺序确定正式代表候选人。预选的基本功能体现在：一是在形式上更加民主，使确定正式候选人更加程序化、民主化，因而更能体现民主的真实性；二是它可以使超过最高差额比例的候选人范围缩小在地方选举办法规定的人数之内，使代表候选人分散的得票情况更趋于集中，因而更有利于充分发扬民主，实现好中选优；三是能有效地防止“暗箱操作”，避免暗示或引诱等不法行为的侵入，是一种更为透明公正的民主选举产生正式代表候选人的好方式。在县乡两级人民代表大会代表的换届选举中，应当注意掌握和正确运用这一方式，充分发挥其功能和作用，以体现选举的民主性和法律的严肃性，确保县乡两级人民代表大会代表的选举工作充分发扬民主，严格依法办事，提高代表素质和选举质量。

　　二、预选的特征与必须条件

　　预选作为一种民主程序，与协商相比，其选民的参与程度更大，体现选民意愿更加充分，因而在形式上是更加民主的一种选举方式。因此，预选所体现的民主性特征也更为明显：一是它的特殊性特征。预选并非普遍性原则，而是在特殊情况下，以票决的方式确定正式代表候选人的一种民主程序。二是它的法定性特征。即预选必须符合选举法的规定，达到法律规定的必须条件。三是它的程序性特征。即预选必须按照一定的民主程序进行，遵循“较多数”原则，采取无记名投票的方式，并以得票多少的顺序确定正式代表候选人等。预选的这些显著特征，决定了预选必须具备两个前提条件：第一，必须是候选人人数超过了选举法规定的高线。即必须是所提初步代表候选人的人数超过了选举法第三十条规定的最高差额比例，也就是超过了应选人数的一倍时，才有启动预选的可能性。第二，必须是在协商不能决定取舍的情况下。即预选必须是在经过选民小组反复酝酿讨论、协商，对正式代表候选人仍不能形成较为一致意见的必须条件下，才能进行预选。前者是启动预选的基础。而后者则是启动预选的必然。在县乡两级人大代表的直接选举中，两个条件必须同时充分具备，才能启动预选。代表候选人的人数过多，并不必然导致预选；经过充分的讨论、协商后仍不能决定代表候选人的取舍时，则必然要导致预选。因此，启动和组织预选必须要根据这些特征和构成要件来进行。否则，就不是法律规定的应有之意。当然，从我国目前选举人大代表的实际看，从厉行节约的角度考虑，只要我们依照民主程序，切实发扬民主，充分尊重选民意愿，采取协商的方式确定正式代表候选人是更为理想与便捷的好方法。

　　三、预选的启动决策

　　预选的启动决策，是指选举工作的法定组织决定是否进行预选的民主化决策过程。选举委员会是县乡两级选举工作中的法定权威组织，其职权为选举法所赋予，在选举中负有组织选举活动、决定选举中的重大事项的重要职责。因此，是否进行预选，只能由选举委员会根据较多数选民的意向性意见进行分析和判断，在对“仍不能形成较为一致意见”有正确把握后，对是否启动预选程序作出决定。这就要求选举委员会必须依法决策，办事民主，充分听取选民小组的意见特别是不同的意见，要充分发扬民主，切实尊重选民的意愿。实践中，选举委员会一般在代表选举办法中规定了一个差额数。这个差额数往往更接近于差额比例的最低限度。如果提名的代表候选人人数低于选举法规定的最高差额比例而又高于最低差额比例时，就无需进行预选。如果提名的候选人人数超过法律规定的最高差额比例，且在选民小组反复协商、讨论过程中又存在较大的意见分歧，确实属于难以协商一致的情况时，选举委员会就应当适时决策，启动预选，并按照得票多少的顺序确定正式代表候选人。

　　四、预选的运作程序设置

　　预选的程序，选举法没有作具体规定，但原则地规定了可由省级人大常委会在制定的选举实施细则中作出具体规定的内容。
　　根据选举法的这一原则规定，启动预选在程序和形式上具有一定的法律灵活性。因此，在县乡两级人大代表的选举中，用预选办法产生正式代表候选人可以与正式投票选举时有所不同，在具体操作程序和方法上可以适当简化。如在时间安排上可以大大缩短，可以不召开预选大会，采取在各选民小组投票的形式，然后将投票结果汇总的办法等。如果采用大会形式进行预选的，可参照选举法的原则规定和代表正式选举时的具体做法，按如下程序运作：
　　（1）做好预选的准备工作。初步代表候选人名单依法公告后，以选区确定预选的时间、地点、方式及参加预选的人员，随即广而告之。同时，根据本地的实际情况，印制预选选票，准备票箱，制定“正式代表候选人预选办法(草案)”等。
　　（2）召开预选大会。即召开由选区全体选民参加的预选大会，进行预选投票。同时，也可设立投票站和流动票箱进行预选投票，但不施行委托投票。如果是由选民代表或选民小组代表参加预选的，则可缩小预选大会的规模，由其代表进行预选投票，但不使用流动票箱，亦不施行委托投票。
　　预选大会由选举委员会批准的选举领导小组组长或副组长或由其成员主持。其程序一般为：一是应如实向参加预选的选民介绍本选区推荐的初步代表候选人的情况，说明应产生正式代表候选人的人数。二是通过预选办法(草案)。以到会选民的过半数通过有效。三是按公告的初步代表候选人的名单顺序安排每位候选人在规定的时间内作简短陈述，向参加预选的选民介绍自己的情况(根据实际情况该环节可以省略)。四是按照与代表正式选举相同的方法、步骤和要求，进行无记名投票。五是公开计票，当场宣布预选计票结果。
　　（3）确定正式代表候选人。根据预选得票多少的顺序由选区确定出符合差额比例要求的正式代表候选人。
　　（4）确认预选结果。经预选产生的正式代表候选人，由选区上报选举委员会予以审查、确认。
　　（5）公告正式代表候选人。经选举委员会审查确认的正式代表候选人按得票多少的顺序，在选区内以公告的形式予以公布。
　　预选公告的正式代表候选人即可进入正式投票选举代表程序，进行正式投票选举。

　　五、预选应注意的问题

　　预选是新修订的选举法对县乡两级人大代表选举中的一项新的程序性规定。没有现成的经验和做法可以借鉴。在具体操作过程中应严格按照法律规定的精神，结合本地的实际情况，注意正确把握好以下五个方面的问题：
　　1、注意预选的公开、公平、公正性。组织预选的本身就是为了充分发扬民主，提高政治透明度，实现正式代表候选人确定的公开公正性。因此，组织预选要注意实施“阳光操作”，实行公平有序的竞争，使选民对预选的整个过程清清楚楚、明明白白，切忌暗示甚至诱选、指选等违法行为的出现。
　　2、注意正确把握预选的“较多数”原则。预选只是按照“较多数”原则，以票决的方式来产生符合法律规定的正式代表候选人人数，并不是正式选举。所以，预选不必像正式选举一样必须有过半数的选民参加、允许另选他人和委托投票等要求，只要预选结果能够反映出“较大多数”选民的基本意愿取向即可。同时，要注意正确把握预选的前提条件，妥善处理好协商与预选确定正式代表候选人的关系，既不能在协商很不充分的情况下就盲目地组织预选，更不能以预选的方式来代替协商。二者均是违背法律原意的。
　　3、注意因地制宜原则的掌握。在县乡两级人大代表的直接选举中，各地因时间地点、实际情况的不同而有所差异。在组织预选时，必须慎重考虑各种因素，如地理因素(选民居住是否分散以及交通是否方便)、时间因素(是否农忙季节)和经济因素(是否能够承担一定的预选支出费用)等，并根据上述因素，本着节约、高效的原则，因地制宜地选择预选的最佳形式。
　　4、注意加强示范引导。预选是一项新的程序性工作，各地在组织县乡两级人大代表的选举时，为了不走或少走弯路，减少不必要的人力物力浪费，一定要加强预选的示范引导工作，不仅要制定预选预案，还应以试点的方法先行一步，总结经验，汲取教训，有的放矢地指导预选工作的依法顺利进行。
　　5、注意预选程序的规范性。预选虽不同于代表的正式选举，但同样是一个依法充分发扬民主的程序性过程。在组织预选时，时间可以缩短，方法上可以适当简化，但程序必须要严格。各地一定要从有利于充分发扬民主的高度来充分认识和正确操作预选，严密组织，科学实施，严防图省事、过于简单化倾向的出现。
（作者单位：河北省人大常委会选任工委）