|
人民法院作为化解社会矛盾的主阵地和最后一道防线，能不能实现最大限度地增加和谐因素，减少不和谐因素，不仅取决于广大法官的法治意识和司法能力，也与审判机制适应不适应构建和谐社会的要求密切相关。在司法实践中，我们对行政审判可否设立协调机制进行了有益的探索。现谈点个人体会，以求教于司法界的同仁。
一、建立行政协调机制的法理依据
《行政诉讼法》第五十条规定“审判行政案件不适用调解”。“不适用调解”只是针对行政机关具体行政行为而言，审判机关不能直接通过司法程序用调解方式结案，换句话说即审判机关不能通过司法调解直接变更行政机关具体行政行为，只对具体行政行为的合法性进行审查并作出判决，突出了具体行政行为的不可调和性。而对于行政相对人之间的矛盾纠纷，基层调解组织可以调解，行政机关可以调解，案件进入司法程序后人民法院更可以调解。
《土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理”。这里“当事人协商”是明确的。对“由人民政府处理”，我们应从两个层次去理解：即其一为首先必须有主管部门调解这个过程和环节；其二，调解不成时才由政府作出处理决定。政府对群众民事争议的调解过程尽管未在法条上单列，但立法本意是不能没有这个考虑的。事实上“土地争议处理暂行办法” (1995年12月18日原国家土地管理局颁布)第三条、第四条、第十四条、第二十五条、第二十七条分别列举了处理此类纠纷进行调解的相关规定。
司法统计资料显示，农村土地使用权争议案件在行政案件中占相当大比例，判决撤销率也是很高的。土地使用权纠纷实质是人民内部矛盾，站在法律角度讲属于平等主体之间的民事矛盾。尽管行政机关在进行调解无效后，依职权和法律作出处理决定，但并未改变纠纷双方的矛盾性质。从解决方式上看，人民调解是基础，行政调解或处理乃法定，案件进入司法程序后，法官仍可以针对纠纷双方的实际情况展开调解。所不同的是法官这种“调解”是就案件的实质性处理的综合协调所采取的具体步骤，并非程序法意义上的法官调解，前提是受限制的，即必须经行政机关同意。可见，协调不仅为构建和谐社会所必需，而且是其广泛而充分的法理依据。那种认为法官对行政案件争议内容，单独、直接或帮助行政机关进行再次调解是违反行政诉讼法的观点，显然有失偏颇。
从构建和谐社会总体要求看，行政审判不仅要针对被诉具体行政行为合法性进行审查，而且要注重行政争议主体间，特别是行政相对人间矛盾纠纷的彻底解决，这也是未来行政诉讼法修改的方向。
二、协调机制设立的适用范围及条件
必须突出行政审判协调机制的针对性，限定范围，明确条件，不能普遍适用。结合实践，可掌握以下几类行政案件：
1、农村土地使用权争议案件。这类案件发案多，影响大，倘若能协调解决，极有利于社会治安稳定和新农村建设。
2、事实不清、程序违法，应当判决撤销或部分撤销的处罚性具体行政行为。这类争议多因行政机关不当行政或执法不平衡所引起，责任在被告方。倘能协调解决，能够有效化解当事人间的矛盾，理顺群众情绪，纠正不当或违法行政，化解行政争议。
3、房屋拆迁中的经济补偿案件。
4、环保行政案件，尤其因污染给城乡居民生产、生活和人身健康造成威胁、危害且需要补偿的案件。这类案件涉及人数多，事态难控制，更易引发集体上访，造成工作被动。
对于应当进行协调的行政案件，尽量不采取硬性判决方式处理。协调的前提条件：(1)行政机关同意认可；(2)纠纷当事人自愿接受，不得强迫；(3)符合上述案件类型。
5、不宜协调的案件类型：一是应当判决维持的具体行政行为(纠纷当事人自愿达成协议的当然除外)；二是行政相对人不接受协调(或调解)的；三是限制人身自由、吊销许可证和营业执照的职权行为案件。
三、采用协调机制的结案方式
人民法院审理行政案件有特定的结案方式即判决或裁定。在行政诉讼过程移植“协调机制”后，必然不可避免地涉及到结案方式问题。在现行行政诉讼制度下，人民法院启动协调程序并取得成功后，对审判程序如何终结，应根据具体情况因案而定，通过以下几种方式实现结案的目的：
1、由行政机关当场出具行政调解书，合议庭直接宣告诉讼程序终结。诉讼费用由当事人协商交纳。
2、由人民法院出具行政协调意见书，确认协调具体意见的法律效力，由当事人在协调意见书上签字生效。
3、原告撤诉，法院裁定诉讼程序终结。善后具体工作由行政机关负责处理。
以上三种方式，由行政争议当事人自主选择。应该指出，结案方式在整个行政诉讼中是次要的，而化解矛盾，理顺群众情绪；消除对立，案结事了才是主要的，才是法官办案所追求的价值目标和最高的司法境界。
四、关于行政争议的善后处理
行政协调机制在具体行政案件审判过程中发挥作用后，自然要涉及原具体行政行为如何处理和对待的问题。如何解决?实践中有两种观点：
一种观点认为，具体行政行为乃是行政机关的职权行为，人民法院只能对其违法行政行为予以撤销，而不能对其不合理行政行为予以变更。协调的结果往往是对原具体行政行为的变更，在新的“协议”(或称协调意见)已经取代原具体行政行为的状态下，因非审判机关依法撤销，而使争议当事人的协商改变，所以从维护行政机关行政执法权威考虑，对这种已经“失效”的行政决定理应由行政机关作出撤销决定为宜。
另一种观点则认为，原来具体行政行为尽管具有“既判效力”，但这种具体行政行为是行政机关经过行政调解无效后，针对行政相对人具体的矛盾纠纷依法作出的处理决定，旨在确认争议双方的是非曲直并以决定的形式化解群众对立情绪，维护社会公平正义。由于具体行政行为存在可塑性，也就决定其自身的可调性。事实上经过人民法院的积极协调，或者在法官的参与下，对民事纠纷进行再调解而达成新的协议，标志着纠纷双方取得了共识，重新处分和确定了自己的实体权利。这一调解过程应视为行政调解的“恢复和继续”。新的协议是法官、行政机关积极协调的结果，自然得到行政机关的认可或同意。新的协议达成后，行政机关所做的原处理决定就失去存在的意义，因此可以直接在行政调解书或协调意见书中予以注销。当然这种“注销”并非轻而易举地一笔勾销，而是经过艰苦的司法协调程序，从根本上化解了行政争议，理顺了群众情绪，消除了纠纷双方的对立，以新的协议代替行政机关“不合理”具体行政行为而为之的。笔者赞同后一种观点。
在实际办案中，许多法院在尝试协调机制过程中，普遍采取“原告撤诉”的方式结案，其合法性毋庸置疑，但与笔者前述的另两种结案方式比较，显然有其相对不足之处，即不如以出具行政调解书或协调意见书的方式使问题解决的更为彻底。笔者所言当然并非强调必须采取这种方式，要根据具体案情而定，适用哪种方式更有利于促进社会和谐，就采用哪种方式，不搞一刀切。
|
