财政预算是管理和调节国民经济的重要手段。审查批准本级财政预决算并监督其执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的基本职权。但由于各种原因，我国的预算监督制度一直存在诸多缺陷，导致人大对政府预算监督的“软化”。处在基层的县级人大表现得尤为突出，因此，转变“豆腐预算”为“铁预算”，把好政府用钱的“闸门”，成为县级人大监督工作的一个重要课题。近期，灵寿县人大常委会组织调研组深入到乡镇和代表小组，并通过实地调查、电话、函件等形式，与兄弟县（市）区进行了广泛的交流沟通，对县级人大预算监督现状有了较为全面的认识。
　　从调查情况看，近年来，各地人大对预算监督工作都非常重视，对预算监督的工作力度逐年加大。特别是从今年1月1日开始实施的《监督法》将人大对财政预算审查监督摆在了更加突出的位置，并规定了审查监督七个方面的具体内容，各地人大更是把预算监督作为监督工作的重中之重来抓，并取得了明显效果。但就目前县级人大预算监督总体情况而言，工作还处于起步阶段，预算监督工作还很不到位，仍处于程序性监督阶段，距实质性监督还有较大差距。

　　一、预算监督存在的问题

　　1、预算编制指标过粗。从本质上讲，一级政府的年度预算实际上就是这一级政府在预算年度内必须开展的社会、政治、经济活动的财力保障计划。而事实上，由于政府预算编制时间短促，缺乏科学的预测和精确的计划，预算资金未落实到具体单位和项目，客观造成了“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配；例如：某县直局年初预算是87万元，后经县主要领导批准分8次增加临时预算27万元。另一方面政府提交人代会的预算案中的表格部分一般为收支总表，通常只是一个大数，最多列到“款”。而财政部门内部掌握的预算划分为：“类、款、项、目、节”。例如：某县2006年县级一般预算支出表中“行政管理费3600万元，公检法司支出1150万元，其他支出1130万元”，三组支出数据，只能反映某一大类的总支出情况，而某一部门具体项目的支出没有显示出来。由于收支科目粗糙，项目不细，透明度太低，人大无法据此进行实质性审查。
　　2、部门预算缺乏科学性、准确性。“实行部门预算是近年预算制度改革最重要、最见成效的亮点”。但就县级而言，部门预算执行还不够科学和完善，一是财政部门对部门所编制的预算建议数调查核实不够准确真实，不能正确反映各部门正常消耗的实际水平。因而，无法形成科学合理的经常性支出的定额标准。二是对于一些财力困难县来说，即使各部门编制的预算经过调查、核实、评估是科学准确的，但因财力不足也无法实现。只能按照财政原先计划好的“盘子”最终确定部门预算。三是部门预算仍存在预算内外资金“两张皮”的现象，预算编制仍侧重于预算内资金，对预算外资金仍采用比较松散的核定办法，表面上虽然引入综合预算编制方式，单位的收入看似纳入了预算管理或财政代管，但实际上未对部门所有的财力进行“捆绑式”综合考虑，统筹安排。四是一些有收费罚没职能的部门不严格执行“收支两条线”规定而私设小金库，如：一些县级高中在收取学杂费时，以学生多、时间紧为由，暂不向学生出具财政统一发票，而是等过一段时间后再补办，从中少开发票，多出部分进入小金库，致使财政部门无法掌握其真实收入，部门预算很难编制准确。
　　3、人大常委会的机构设置不适应预算监督的实际需要。人大预算监督是一项专业性强、要求标准高、十分复杂的工作。目前，从基层人大的情况看，地市级人大常委会设立预算专门机构的很少，县级人大常委会基本上没有专门的预算工作机构，日常监督主要由财经工委承担，石家庄各县(市)区财经工委或财经科大多数为2人，甚至有的县是1人，且缺乏足够的专业人员和力量，加之对口联系部门多，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。
　　4、人大知情权不能得到有效落实。由于没有相关的法律法规作保障，加上各种原因使人大尚不能过多地介入预算编制的前期工作。因此，人大常委会只能靠听介绍、靠粗浅的调查了解，对许多情况一时搞不清楚，以致于无法掌握预算编制的相关过程及编制依据。情况不明，信息不灵，自然也就失去了监督的主动性，审议也就更缺乏针对性、有效性。
　　5、人大预算监督缺乏有效的刚性手段。人大预算监督从本质上讲是体现人民意志，行使人民当家作主权力的行为。现实中人大审查预算、决算除了听取政府相关的报告外，只能依靠听取政府审计部门的审计报告，而政府审计部门对财政审计监督则属于一种政府内部的自我监督。但从目前情况看，由于人大内部没有类似于审计部门这种能够对财政收支情况进行直接审查的机构，只好依靠政府组成部门对政府实施监督。这是人大预算监督无法摆脱程序性监督的体制性原因之一。总体来看，目前基层人大常委会对财政预算监督力度不够，基本上处于走程序的状态。国家的钱是人民的，是老百姓的，怎么使用应体现人民群众的意志，不能只由少数人支配。所以，人大预算监督必须强化，程序性预算监督要转为实质性的监督。

　　二、强化预算监督的几点思考

　　1、要科学合理地界定预算调整的内涵。首先，应规范预算调整的实体标准。凡调整收支的幅度达到一定比例时，都应视为预算调整；其次，应规范预算调整的法定程序，包括一般情况下的审批程序和紧急情况下的特定程序；第三，应该赋予人大代表和财经工委在一定条件下提出预算调整议案的权力，这样一方面有利于强化权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的开支也设置了制约途径。
　　2、改革预算编制，细化预算项目和深化部门预算。政府向人大提交的预算草案，应包括预算收支总表、收支明细表、收支分级表、各部门基本数字表和详细而通俗易懂的草案说明书，预算编制、上报、下达的时间均应提前，保证在年度开始前，预算就已确定好，有利于提高预算的时效性。实行部门预算，解决分配层次多，预算机动多，预算不透明的问题。除预备费、专项资金预留外，所有资金年初一次性科学合理地安排到具体部门和项目，并实行政府财政预算内外资金统管。预算确定批准后不允许随意追加和削减，如确需调整，必须报经人大审查批准，加大预算监督的约束力。
　　3、增强预算约束，加强对政府行为监督。导致预算变更的深层次原因，是政府的不规范行政行为。加强对政府行政行为的监督，促进政府行政能力的提高，切实增强工作的预见性、决策的科学性和行政行为的准确性是关键。因此，人大可考虑建立重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度，结合对预算执行的检查，加强对国民经济和社会发展计划执行情况的监督。通过加强对重点项目和重点前期项目的审查，督促政府依法行使各项具体行政行为，从根本上减少预算变更，增强预算的约束力。
　　4、要加强人大预算监督队伍的建设。一方面，区县人大常委会组成人员以及工作机构中，应配备熟悉预算审查监督业务的人员，吸收一些从事财政、审计、统计分析工作的同志，专门从事人大预算审查监督工作；另一方面，探索可否将政府的审计职能、机构划入人大职能和机构序列，以解决监督手段问题，便于直接行使预算监督权，保障人大切实履行好预算审查监督的职能。
　　5、开展对预算的实质性审查。在预算监督的方式上，要注重实质性的监督。长期以来，财政预算稿编制较粗，常常是“外行看不懂、内行看不清”，预算的透明度不高。针对这一现状，一是人大财经工委要提前介入财政预算草案的编制，严把初审关。二是开展专题审议。即在代表大会期间，安排专门的时间，组织各方面具有一定财经知识的专家代表对预算进行专题审议。三是人大常委会财经工作委员会不定时地组织代表和专门人员进行调研，及时掌握财政运行情况。在预算监督的内容上，要实施预算内外资金并重并举。众所周知，地方各级预算外资金收入是地方财政收入的半壁江山，而且常常是“体外循环”。地方行政管理部门可支配的财政主要体现在这方面，因而地方人大及其常委会对财政预算的监督，不能一头沉，不能抓这头丢另一头。特别是要抓住预算外资金这一薄弱环节不放，要充分运用执法检查和调查等形式，加大对预算外资金管理的监督力度。要介入综合预算和部门预算的编制过程，实行全过程监督，要从源头上加强监督。要依据行政许可法对各种收费和票据管理及收支两条线的管理加强监督力度，把这些纳入人大监督的范围之中，以便及时检查问题，发现问题。