行政执法在整个行政法制建设中有着极其重要的地位，它对于实现法制行政、构建和谐社会具有重要的价值。近几十年来，我国的行政法制建设有了长足的进步，特别是1990年后，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法的颁布实施，在我国民主与法制建设进程中具有里程碑意义。但与行政立法相比较，行政执法中存在的问题还很多。在观念上，法大还是权大的问题仍困扰着行政执法人员，实践中以权压法的现象时有发生，权力与权利平衡观念至今没有确立，以权力压制、侵犯权利的现象仍然存在；在程序上，长期以来存在着重实体轻程序的倾向，程序违法没有引起行政机关及其执法人员的足够重视；在救济上，行政相对人的诉权没有得到足够的尊重，从复议到诉讼再到赔偿，行政救济各环节运行有效程度较低。和谐社会要求行政机关及执法人员以人为本，保障公民权益，但现实中行政执法存在很多的问题，离和谐社会的要求相差甚远。让我们以两个案例说明问题：
　　 案例一：2000年7月16日晨，发生在四川省威远县，一位即将临盆的孕妇在丈夫的陪同下乘面包车向医院疾驶途中，交管所四名执法人员以查黑车为由，拒不放行，延误了抢救时间，导致孕妇死亡。
　　 案例二：2000年8月22日上午，沈阳法库县一位乘板车的临产孕妇由家人陪同在距镇医院仅五分钟路程时被交警拦住，交警以此路为迎宾道，县里文件规定不许板车通过为由，命令绕行。孕妇的家人下跪苦苦哀求，交警仍不予放行，他们只好绕道而行。半小时后，绕行至医院的孕妇将婴儿产于医院门口，婴儿夭折，产妇因大出血送入医院抢救。
　　 这两个案子虽然一个发生在四川，一个发生在沈阳，但是，都是以专横机械的执法，不惜以损害相对人的生命为代价来达到所谓的严格执“法”的目的，都给相对人造成了人身的极大损害。这使人们陷入思考：执法的目的、价值何在？执法人员如何合理地使用手中的行政自由裁量权？执法人员执法所依据的“法”是什么法？
　　 一、行政执法的最终目的与价值
　　 法律的最后目的或根本宗旨在于保护人民的利益。依法行政必须与保障和尊重公民基本人权相结合，如果背离了这一基本要求，依法行政就失去了任何意义。生存权、生命健康是公民最重要的基本人权，受到宪法和法律的保护，任何组织或人员不得非法剥夺、限制或侵害，不得在行政权行使过程中有侵害相对人的行为或事实。以上案例中行政执法人员貌似秉公执法，实则完全偏离了行政执法的宗旨、目的和价值。这说明有些行政执法人员保护公民合法权益的意识淡薄，没有认识到行政权是人民赋予的，是用来为人民服务、为人民谋利益的。
　　 和谐社会的构建离不开高素质的执法者。随着构建和谐社会进程的加快，提高行政执法人员的法律培训，在执法活动中，尊重法律，尊重权利，在实现社会公共利益的同时维护好公民的合法权益势在必行。
　　 二、行政自由裁量权及其控制
　　 行政自由裁量权是指行政机关的自由决定权，即在法律规定的范围内，凡法律没有详细规定的，行政机关在处理具体事件时，可以根据其合理的判断，决定作为不作为，以及如何作为的权力。行政自由裁量权是行政扩张的结果，也是现代管理活动的需要。由于行政涉及的领域不断扩大，再加上行政管理的专业性、技术性不断增强，越来越多的行政事务需要行政机关根据客观实际的情况和自已的判断加以灵活处理。
　　 行政自由裁量权在发挥积极作用的同时，也会出现对社会利益和个人权益的负面影响。在现代法治国家，权力的行使与权力的控制总是相伴而行。在政府自由裁量权不断放大的情形下，必须正视政府自由裁量权的现实，加强对自由裁量权行使的监控，以防其异化而背离公共行政的宗旨。行政执法者行使执法权的动机应符合法律赋予该权力的宗旨，不能滥用手中的自由裁量权为己谋私利，同时也不能置公民的人身权、财产权于不顾，无视相对人的根本权益，刻板、专横、机械地不加任何正当考虑地行使所谓的执法权。
　　 政府自由裁量权的监控机制应当是针对行政自由裁量权的系统的制约机制，它包括：事前监控——通过立法实施监控，严格授权，压缩自由裁量权空间，并给予必要的程序要求；事中控制——政府自由裁量权必须遵循的标准和程序，特别是通过程序实现对政府自由裁量权的过程监控；事后控制——复议和司法审查，尤其是法院的审查。立法、程序和司法控制三个方面构成了适应现代政府管理活动和法律控权需要的比较合理的针对政府自由裁量权的综合性控制体系。
　　 三、行政执法依据
　　 行政执法是一项适用法律的活动，适用法律正确与否直接关系到执法的有效性。适用法律正确是行政执法的一项基本要求。但从行政诉讼的情况来看，适用法律问题是引起行政争议的主要原因之一。行政执法的“法”是一个非常宽泛的概念，它既包括法律、行政法规、地方性法规，也包括行政规章，还包括其他行政规范性文件。从案例二来看，交通执法人员所依据的“法”是县政府发布的决定和命令，比起法律和法规来讲是属于低效力等级的规范性文件。事实上《人民警察法》第二十一条明确规定：人民警察的义务是遇到公民人身财产安全受到侵犯，或者处于其他危险情形，应当立即救助。公安部《交通警察值勤规则》第十条规定：交警密切与群众的联系，虚心听取群众的意见，热心帮助群众排忧解难。警察法与交警值勤规则都规定了救助公民是警察的应尽义务，帮助群众排忧解难是交警的职责。而案例二中的交通执法人员置公民生死于不顾，不依据法律和部门规章行使权力，而是依据效力低于前者的县里有关规定，显然是小法胜于大法，自依自行之“法”。
　　 作为行政执法依据的行政规章和其他行政规范性文件，不能作为行政审判的直接依据，这就告诫行政执法机关和执法人员在行政执法活动中适用规章或其他行政规范性文件时应当首先判定他们的合法性与协调性。合法性是指规章和其他行政规范性文件与法律、法规不相抵触；协调性是指部门规章之间、地方规章之间以及部门规章与地方规章之间、其他行政规范文件之间不相冲突。行政执法机关及其执法人员切忌机械、死板执法，应当将行政执法看作是一个学习法律、研究法律和实施法律的过程。
（作者单位：华中农业大学文法学院）