监督法颁布实施以后,我国具有地方立法权的省、自治区、直辖市的人大常委会,按监督法第四十七条之规定,制定监督法在本地实施的地方性法规(即本地实施监督法的办法)。
笔者认为,省、自治区、直辖市的人大常委会制定监督法在本地实施的地方性法规,除了要全面体现监督法的总则精神,符合该法第九章、四十八条中的一些重要条款的原则性规定之外,最主要的就是要突出其地方性立法必须“结合本地实际”的这一特点。
(一)应突出“把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和与本地群众切身利益密切相关及社会普遍关注的问题上”。
监督法第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条的规定途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”
为什么监督法实施的地方性法规要突出这一方面的实际内容?因为监督法的立法原则,从一开始就确定了人大开展听取和审议“一府两院”专项工作报告,开展执法检查等监督形式,必须要突出围绕中心,增强监督实效的工作思路,人大监督工作亦充分说明,贯彻实施好监督法的关键的一条,就是要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题上,只有这样才能更好地行使监督权,才能使监督工作更有深度、更具实效。因此,在制定监督法实施的地方性法规时突出这一方面的实际内容,即显得尤为必要了。
(二)应突出“对县以上地方各级人大常委会审查、撤销下级人大及其常委会作出的不适当决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令的程序而作出具体的条款规定”这方面的实际内容。
依据宪法和有关法律的规定,县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。在现实生活中,一些地方作出的决议、决定或者发布的命令,有些是超越职权、明显违法的。如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等。因此,省、自治区、直辖市的人大常委会在其制定的实施监督法的地方性法规中,即应严格依据监督法第二十九条和立法有关条款的原则规定,一方面要明确规定县级以上地方各级人大常委会有权审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令;另一方面,又要对其依法行使的审查、撤销权的具体程序和操作施行的具体方法、步骤作出切实可行的具体规定。
(三)应突出“省级人大常委会备案审查‘两院’司法解释的有关具体程序”方面的实际内容。
监督法第三十一条规定,最高人民法院和最高人民检察院作出的具体应用法律的解释,应当报全国人大常委会备案审查。该法第三十三条亦对全国人大法律委员会和有关专门委员会审查认为“两高”作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触时应予备案的程序同样作了具体规定。
为此,笔者认为,在司法实践中,“两高”的司法解释对审判、检察工作具体应用法律发挥了十分重要的作用,但是确实也存在着有些司法解释与法律相抵触的情况。监督法参考了立法有关规定性文件备案审查程序的规定,对“两高”司法解释的备案程序作了具体的规定,这是十分必要的。因此,省、自治区、直辖市的人大常委会在其制定的监督法实施的地方性法规中,除了应对省级“两院”作出应用法规的解释应当报省级人大常委会备案审查之外,还应明确规定,省级人大法律委员会和有关专门委员会经审查认为省级“两院”作出的具体应用法规的解释同法律规定相抵触,而“两院”不予修改或者废止的,可以提出要求予以修改、废止的议案,或者提出由本地省级人大常委会作出法规解释的议案,由省级人大常委会主任会议决定提请常委会审议。
(四)应突出“省级人大常委会关于加强预算审查监督和经济工作监督的‘两个决定’精神”这方面的实际内容。
全国人大法律委员会在回答关于“监督法通过后,1999年12月全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》和2000年全国人大常委会通过的《关于加强经济工作监督的决定》是否继续有效”的这个问题时,明确答复:“法律委员会经研究认为,上述两个‘决定’为加强全国人大常委会行使职权的主要程序尽管已经吸收到监督法中,但也还有一些很具体的工作程序没有也不必写进监督法。因此,监督法通过后,这两个‘决定’仍然有效。”
鉴于全国人大法律委员会的这一答复,笔者认为,根据我国部分省、自治区、直辖市的人大常委会近几年来依照全国人大常委会的上述两个“决定”精神同样也作了相关决定的这一实际情况,在省级人大常委会制定的关于监督法实施的地方性法规中,应尽可能地突出本地关于加强预算审查监督和经济工作监督这两个方面的实际内容,并通过具体的监督工作程序的规定予以充分体现,以使本地制定的实施监督法的地方性法规具有较强的针对性和实效性。
(五)应突出“审议和决定撤职案具体程序”方面的实际内容。
依据宪法和有关法律的规定,人民代表大会有审议和决定罢免案的职权,人大常委会有审议和决定撤职案的职权。
关于常委会组成人员提出撤职案的问题,监督法参照了地方组织法关于人大代表联名提出罢免案的处理程序,规定县级以上地方各级人大常委会五分之一以上组成人员联名,可以向常委会提出对法律规定的人员的撤职案,由主任会议决定是否提请常委会会议审议;或者由主任会议提议请常委会决定,组织调查委员会,由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。
然而,也要看到,在监督法的这项规定中有一处缓冲时间。虽然这个缓冲时间可避免在有关事实尚未搞清楚的情况下草率作出决定,并因此而体现了对人的处理要慎重的原则。但也要看到,如何把握“以后”这个缓冲时间,亦正是“结合本地实际”制定监督法实施的地方性法规时所要切实考虑的。
为此,笔者认为,省级人大常委会制定监督法实施的地方性法规时,为突出“审议和决定撤职案的具体程序”这方面的实际内容,即有必要把监督法规定的“以后”的模糊时间概念尽可能具体化,使之更有利于地方各级人大常委会操作和施行。
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