地方人大制度的创新在全国的许多地方有所尝试。以浙江温岭、四川雅安、上海惠南和广东梅州为典型。总结他们形成的基本经验:正确坚持党的领导是制度创新的政治保障;广大人民群众的积极参与是制度创新的动力;围绕大局依法履行职权是制度创新的关键;不断解放思想是制度创新的精神源泉;改革方案切实可行是制度创新的落脚点。改革和创新人大制度是一个长期的、渐进的复杂工程,必须坚持从我国国情出发,有领导、有计划、有步骤、有秩序地向前推进。
改革开放以来,人民代表大会制度的健全与完善己经取得举世瞩目的成就。我们选择以浙江温岭、四川雅安、上海惠南和广东梅州为典型个案加以说明。浙江温岭、上海惠南在地方人大监督,四川雅安在地方人大选举,广东梅州在地方人大日常工作的制度创新等方面进行了有益的探索,形成了基本经验。
一、正确坚持党的领导是制度创新的政治保障
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持和完善人民代表大会制度,进行地方人大制度的创新,必须坚持党的领导。这是一条重大政治原则,也是做好人大工作最根本的政治保证。地方人大作为地方国家权力机关,代表人民行使当家作主的权力,必须全面贯彻党的路线、方针、政策,使党的主张通过法定程序转化为国家意志,成为全社会的行为规范;必须坚持和完善人大工作重大事项向党委请示报告制度,自觉接受党的领导,使人大工作更好地服从和服务于党的中心工作,促进和保证党委决策部署的贯彻实施。只有这样,各级人大及其常委会才能在工作中保持正确的政治方向。
然而现实生活中如何实现“民意”与“党的领导”或者说是“组织意图”的双赢,二者如何找到结合点?四川雅安在乡镇换届中进行了有益的探索。这种探索被认为是在党的领导下,在“民意基础”和“组织意图”之间寻找结合点的一个有益的尝试。这个结合点被设计为“选民定候选名单,组织在其中挑选”,当地组织官员将其看作一种实际上的“合作协商”机制。
浙江温岭新河的试验也是一种创新。它有四个特点:(1)采取民主恳谈与人大制度相结合;(2)以政府预算为恳谈的重点,而且是全部政府预算;(3)在镇党委的领导下,通过在政府官员、人大代表和公民之间展开对话的形式,让大家充分交流,然后对政府预算进行修正;(4)设计了相应的程序,确保人大代表和公民的预算参与是有序的。
二、广大人民群众的积极参与是制度创新的动力
人民是国家的主人,人大及其常委会代表人民行使国家权力,对人民负责,受人民监督。因此,必须时刻牢记人民的重托,把最广大人民的根本利益作为人大工作的根本出发点和落脚点。必须始终保持同人大代表和人民群众的密切联系,听取人民的意见,反映人民的愿望,集中人民的智慧,代表人民的意志,通过依法行使职权,切实把最广大人民的根本利益实现好、维护好、发展好。只有这样,才能赢得人民的信任和支持。上海惠南实事工程由群众说了算。2003年5月,南汇区撤销惠南、黄路镇建制,建立惠南镇;2004年5月,部分行政村区划调整,祝桥镇陆楼村、永乐村和工业园区等4个行政村整建制划归惠南镇管辖。由于各镇经济发展水平各不一样,合乡并村后,面积大了,人口多了,问题自然复杂起来,尤其是涉及到村镇基础设施建设、劳动就业、教育卫生等与民众关系非常密切的“实事工程”。这让惠南镇政府感到,在有限的财力条件下,无论是政府如何绞尽脑汁都很难让各方满意。于是,惠南镇决定做一个探索,那就是将“实事工程”项目交给人大代表来决定。每年10月中旬,先由人大办公室和镇政府通过听证会、座谈会、问卷调查、个别访谈、政府网站等方式,征集各方意见,然后汇总,形成“年度政府实事工程征询表”,然后交付人大代表按照轻重缓急等标准进行投票选择。最后,在预算总额内,排序靠前的项目优先入选。2004年起到2007年,惠南镇实事工程的立项就此形成惯例,民众尤其是人大代表对此也是非常认同,形象地称之为代表“点菜”。2004年至2006年的三年中,由代表“点菜”确定的实事工程共有32项,涉及到村镇基础设施建设、劳动就业、社会保障、教育卫生、新农村建设、平安建设和精神文明建设等方面,镇财政共投入资金14960万元。32项实事工程中,除惠南敬老院因土地审批速度问题暂未实施外,其余31项都如期完成。
三、围绕大局依法履行职权是制度创新的关键
发展是第一要务,是党和国家的工作大局。人大工作必须自觉服从服务于这个大局,紧紧围绕中央和省委的重大决策部署来展开,履行立法、监督等各项职责。必须要有牢固的大局意识、强烈的发展观念,把是否促进发展作为检验工作成效的重要标准,努力为全面建设小康社会创造良好的法制环境。只有这样,人大工作才能在改革和建设中发挥更大作用。四个地方的人大制度创新,紧紧围绕发展这个大局。发展,主要是指经济上的繁荣与进步,经济、政治、文化、体制、环境等全面发展,全面建设小康社会。四川雅安市换届试点工作在推进党内民主发展,推进基层民主建设方面进行了有益的探索。雅安市人大制度的创新围绕水电雅安、生态雅安、魅力雅安、和谐雅安的发展目标而展开的。浙江温岭的新河试验是具有中国乡土特色的社会主义民主创新,是我们的基层干部在面对已经改变了的社会结构形成的新问题,而进行的一种自发创新,是为了解决各种新问题而发展出来的新型治理模式,是真正中国式的参与预算。广东梅州人大树立全面、协调、可持续的发展观。“全面”,就是要着眼于政治、经济、文化等各个方面的发展;“协调”,就是各方面发展相互衔接、相互促进,良性互动;“可持续”,就是既考虑当前发展的需要,又考虑未来发展的需要。这七个字与以人为本结合起来,就是科学的发展观。他们坚持从实际出发,创新人大工作,以科学的发展观指导人大工作,围绕中心抓大事,履行职责促发展,充分发挥人大在实施梅州发展战略中的作用。
四、不断解放思想是制度创新的精神源泉
新的形势和任务不断对人大工作提出新的要求。人大工作必须坚持解放思想、与时俱进,自觉破除不合时宜的观念、做法和体制,积极推进观念创新、制度创新、工作创新和方法创新,努力使人大工作不断实现新的突破。只有这样,才能使人大工作体现时代性,富于创造性,更好地适应形势发展的要求。浙江温岭的民主恳谈从1999年松门镇“焦点访谈”开始,2000年各镇纷纷仿效,民情恳谈、便民服务台等等措施纷纷出台。温岭市宣传部把各种名目统一改称“民主恳谈”,以凸显民主两字。经过多次深化,民主恳谈从镇里发祥,推广到温岭市政府机关和非公企业。上海惠南的改革从2004年起到2007年,惠南镇实事工程的立项被民众尤其是人大代表认同,被称之为代表“点菜”。当然,“点菜”存在一些问题:一是操作上还不够规范。虽然在实事工程的信息征集、代表“点菜”、组织实施等方面进行了一些探索,但并没有可借鉴的经验,也缺乏理论的支撑和规范操作的程序。二是在监督上还不够全面、透明。对使用财政资金实施的实事项目,还未全部由代表组成专门的监督组,对资金的使用、预决算过程、项目评估等,未实行全面的跟踪监督;在评估项目结果时,局限于部分代表的参与,没有采取全体代表参与的办法,因而无法做到客观、全面地评估项目实施的结果。2007年7月15日,上海市南汇区惠南镇第二届人民代表大会二次会议召开。会上审议了一份丰盛的“菜单”,单上有32个项目,花费近1.5亿元——这是惠南镇政府关于2004到2006年实事工程执行情况的报告。当审议通过《惠南镇实事工程实施办法(草案)》时,人大代表们被分为六个小组,分组讨论这个经由法学专家、民主问题专家们反复讨论修改的草案。《实施办法》草案规定,每年在政府征询项目时,人大代表可以把自己了解的群众要求上报,而最终入选菜单的是那些得票多且普遍需要的实事项目。《实施办法》顺利获得全票通过。
五、改革方案切实可行是制度创新的落脚点
认识规律、把握规律、遵循和运用规律,是坚持求真务实的根本要求。正确认识国情,按照国情制定路线方针政策和开展工作,是坚持求真务实的根本依据。坚持全心全意为人民服务,摆正同人民群众的关系,是坚持求真务实的根本准则。求真务实,是马克思主义一以贯之的科学精神,是我们党的思想路线的核心内容,也是党的优良传统和共产党人应该具备的政治品格。正确认识国情,求真务实才会有坚实的实践基础。人们要达到预想的工作目标,必须使自己的思想合于客观实际,坚持一切从实际出发。对于中国共产党人来说,最大的实际就是我国的基本国情。求真务实根本准则的提出,具有很强的现实针对性。浙江温岭、四川雅安、上海惠南和广东梅州四个地方从实际出发,树立和弘扬求真务实的作风,进行地方人大制度的创新。按照规定:乡镇党政领导班子是由乡镇党员代表会、人代会选举产生。四川雅安试点要求,乡镇党政领导班子换届时要经全体选民整体投票“公推”,只有进入“公推”前十名者才能被组织提名为班子候选人。党委、政府官员概不例外。早在2001年,雅安市在乡村换届时全面推行“公选”。此次“公选”最大的突破,是把基层民主延伸到乡镇——乡镇党委、政府正副职领导岗位一律实行“公推公选”,用“公推公选”全面改造乡镇政权。2006年2月到4月,雅安市乡镇党政班子被全体选民整体“公推”在国内还是第一次。四川雅安的乡镇换届试点被认为是在“民意基础”和“组织意图”之间寻找结合点——在雅安,这个结合点被设计为“选民定候选名单,组织在其中挑选”,当地官员将其看作一种实际上的“合作协商”机制。认为实现了“民意基础”和“组织意图”的双赢。广东梅州是欠发达地区。2003年,梅州市委、市政府从梅州的具体实际出发,制定了“开放梅州”、“工业梅州”、“文化梅州”、“生态梅州”的发展战略。2007年12月,实施“绿色崛起”战略。梅州市人大围绕“四个梅州”、“绿色崛起”发展战略,对地方人大工作进行了创新。
总之,浙江温岭、四川雅安、上海惠南和广东梅州四个地方的地方人民代表大会制度的创新高举了马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜,认真学习和实践科学发展观,坚持和完善人民代表大会制度;坚持党的领导,努力把党的主张通过法定程序变为国家意志和人民群众的自觉行动;坚持把发展作为第一要务,通过加强民主法制建设、推进依法治市,促进和保障改革开放和现代化建设的顺利进行;坚持代表最广大人民的根本利益,把体现人民的意志、实现人民的愿望作为人大工作的根本出发点和落脚点,积极探索实现人民当家作主的新方式和新途径,树立和弘扬求真务实的作风。
(作者单位:广东嘉应学院)
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