国家环保总局（现为环保部）自2004年12月以来，严格进行了电站项目环境影响评价，坚决制止电站的无序建设等执法活动。这几次严格执法就是所谓的“环保风暴”。执法本来是行使职权的正当行为，却被冠以“风暴”之名，其中的奥妙颇耐人寻味。

一、“环保风暴”
所引发的思考

　　“环保风暴”彰显了国家环保总局维护环境法律尊严与权威的决心，这恰恰向公众显现了我国环境法治中问题的严峻性。披露的案例尽管触目惊心，但只要我们稍加留意，就会发现案例其实早已成为大众眼中习以为常的现象，更甚者，这可能仅为冰山一角。环保法早就确立了环境影响评价制度，但为何还有如此众多的企业和地方政府以身试法?
　　 从法治的角度看，这涉及环境立法、执法、司法即环保法治的方方面面，限于篇幅，本文仅就相关法律的完善提出一些浅见，以起到抛砖引玉的作用。

二、环保法律
设计上的缺陷

此次“环保风暴”暴露出我国环保在立法上存在着明显的缺陷，具体来说主要有以下几个方面：
　　 （一）法律责任偏轻，违法成本过低。法律责任尤其是行政责任偏轻是诱发环境违法行为的重要原因。我国《环境影响评价法》第三十条明文规定了应当进行环境影响评价而未评价，或者擅自批准该项目建设的，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　 从条文本身看，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”在我国刑法采用罪刑法定原则的情况下，这样的表述颇有画蛇添足之嫌。在行政责任设定方面，该条款过于宽泛和原则性，可操作性不强，在实施过程中，上级机关或监察机关又难免“官官相护”手下留情，行政法律责任缺乏应有的威慑力。
　　 （二）行政执法权限过低，处罚缺乏力度。环保部门行政执法权限过低导致其处罚乏力，个别地方甚至出现环保部门与违法企业就罚款数额进行协商的情形，这无疑严重损害了执法部门的权威，反映出环保法制度设计上的缺陷，以致出现环保法缺乏应有权威的现象。其根源主要是环保部门缺乏强制执行权，只能申请法院强制执行。
　　 由于众所周知的原因，人民法院对法院系统自身判决的执行都困难重重、举步维艰，又能有多少精力和时间来执行环保部门的行政处罚呢？实际上大多数环保部门申请的强制执行处于中止状态。而且目前环保局无权关闭污染严重的企业，只能由县级以上人民政府来行使这一权力，地方政府能在多大程度上严格执法，能否关闭污染严重的企业，都是未知的。将来在法律制度上应加大环境行政机关的执法权力，可以考虑赋予环境执法机关某些方面的强制执行权力。
　　 （三）《环境影响评价法》本身在立法技术方面存在不足。《环境影响评价法》是我国环境法治领域的重要成就，但《环境影响评价法》本身存在的缺陷使得其难以承担本应当承担的历史重任，例如没有规定战略环境评价等。法律相关内容的缺失，导致现在对战略环境评价的无视，公众参与目前更是缺乏具有操作性的规定，流于形式。

三、厉行环境法治的
对 策

　　（一）改进环境资源法律制度的设计。在环境资源法律制度的设计上，要讲究立法技术，对权利义务进行科学合理的界定。
　　 一是强化行政法律责任，提高违法成本。制订法律应对守法与违法的成本进行经济分析，加重违法代价，特别是对于那种持续状态的违法行为，法律上应当规定适当的处罚。加大行政机关负责人及直接责任人员的法律责任，特别是行政责任。
　　 二是增加环保执法机关的权限和处罚力度。造成当前环境违法案件数量居高不下的原因诸多，环保执法不力是其中一个主要原因。如前所述，环保执法不力的根源在于环保行政机关执法权限过小，因此应当修改相关的环境法律，赋予环境保护部门关闭限期治理不达标的企业、查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力。
　　 三是为避免地方政府的行政干预，应实施垂直管理。为了使环保执法和环境管理真正步入法治的轨道，可以效仿工商、海关、国税等部门的形式，将环保部门改为由国家环境保护总局（现在的环保部）垂直领导和管理。
　　 (二）提高环保部门人员素质，强化环保执法能力。由于诸多原因，在环保执法队伍中有部分人缺乏环境法律知识，或者不具备环保专业知识，因而在履行法定职责时，往往由于法律知识的缺失，出现违反法定程序等情况。环保部门还缺乏必要的取证手段和监控手段，严重影响了环保执法的顺利进行。
　　 环保部门应该注重提高本部门人员素质，提高执法能力。各级政府要大力改善环保执法部门的技术装备条件。
　　 （三）改进目前的环境司法方式，逐步实现环境法治。首先，污染防治要向行政责任与刑事责任并重的方向发展，将大量危害重大的行政处罚上升为刑事处罚。其次，人民检察院要承担起以公益为目的的诉讼责任，代表环境公害的受害者提起诉讼。另外，要在各级法院设立环境审判庭，以利于环保案件的审理。
　　 （作者单位：华北煤炭医学院）