公用事业通常是指供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业。1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条规定：“本法所称公益事业是指非营利的下列事项：(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；(二)教育、科学、文化、卫生、体育事业；(三)环境保护、社会公共设施建设；(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”目前，公用事业民营化普遍采取的方式是特许经营。即政府通过公开招投标，选择资信较好的企业从事公共服务活动，并获取适当收益。特许经营方式主要有租赁—建设—经营、建设—转让—经营、建设—经营—转让、购买—建设—经营、建设—拥有—经营等。公用事业民营化已经在我国诸多城市迅速展开，笔者试图以行政法的视角，择其一二，略作论述，以期抛砖引玉。
公用事业民营化的
理 论 之 辨
　　 公用事业民营化的理论基础多基于经济学分析，其依据之一是民营化能提高经济效率，减少政府财政压力，降低行政成本。其理由是私营部门本身以追求效率为目标，决策自主，机制灵活，能以最低的成本追求最高的利润。笔者认为这种逻辑并不可靠：首先，民营化未必能提高经济效率，因为效率的高低并非由私营或者公营决定，只有竞争才能带来高效率。实际上，由于供电、供水、供暖等公用事业的地域性、垄断性和公益性的限制，民营化未必能导致竞争，因为公用事业供给依赖管线网络所形成的垄断性，其与一般商品的供给方式并不相同（当然，不排除政府通过一系列政策选择主动引入竞争机制）；其次，由于私营部门从事公用事业的直接动力来自于追求其个人利益的最大化，而并非是社会公共利益的最大化，从而极有可能侵害公民个人的权利，比如降低服务水平，抬高服务价格等，因此，政府必须加大监管力度，对城市公用事业的生产和供给全过程进行管制，由此导致的是行政监管成本的提高；再次，由于公务员身份保障权受到公务员法的保护，公务员甚至政府管理部门不会因为民营化的进行而取消，反而为应对民营化带来的各种问题而必须投入行政成本以便进行相应改革。因此，降低行政成本之说并不可靠，况且，是否真能降低行政成本应当作定量研究而非定性研究，但实际上，将行政监管作量化研究是不可能的。至于减少政府财政压力之说，从对公用事业的融资来看，的确不容怀疑，这似乎是政府进行民营化改革的无奈之举，因为随着各地城市化步伐的加快，政府受当地财政资金不足的限制，对公共设施建设的投入严重滞后，影响了当地居民的生活和城市建设。但是，民营化改革是否是惟一的选择，值得研究。从实践看，在我国现有的体制下，公众更加信赖于公共部门。相较于私人部门，公共部门享有更高的资信，其办事能力与效力也高于后者。
　　 另外，公用事业的最大特点是公益性，或者说是民生必需性。将经济学上的成本效益分析或绩效评价作为判断民营化合理性的主要基准似乎欠妥。德国行政法之父奥特·玛雅认为，把公行政任务以私法方式来达成会遭遇到一个危险：经济的原则（营利目的）会优先于行政任务之考量。因为公行政乃是基于社会正义的要求，也是具有相当充分的政治理由，而比营利行为更具有优先性。也就是说，经济的法则是追逐利益，即作为经济生活之动因，而政治必须将该逐利行为予以设限。因此，要做出合理的制度安排，公平、效率与正义应当统筹考量。某学者在中国人民大学比较行政法学术交流会上的发言值得我们深思：“基于整个资源调配和我们国家的传统，政府是最强有力的也可能是效率最高的。因此在公民社会尚未培育的情况下，进行私营化是要十分慎重的。我们在制度选择时应当非常谨慎。因为当初一个制度选择会在10年或者5年之后形成一个尾大不掉的局面。我们大家都知道民政部门在搞殡葬管理条例，已经5年都很难出台，因为已经形成一个很难的格局。当时的一个制度选择就是把公墓向社会开放，这导致做公墓的私人、老板企业努力使得差异化，最终导致更加豪华的墓地。当时的决策者不能预料格局，导致各地民政部门深陷其中，无法自拔。因此在私营化的问题上，西方有市场的传统，习惯用私营化的方法来解决问题，但是我们往往只看到结果没有看到人家往下扎了几十米的根，所以在这个角度，我建议研究这个问题社会化、公民社会参与哪怕政府购买服务甚至社会参与都比私营化更准确。”笔者在此无意否定公用事业的民营化，只是提醒决策者应当更加理性地做出合理的制度安排。因为，民营化期望通过促进个人利益最大化以实现公共利益最大化的逻辑并非十分可靠。
公用事业的民营化
与给付行政之关系
　　 给付行政是指“政府通过公共设施、公共企业等提供社会、经济、文化性服务，通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交付、助成等，亦即通过授益性行政活动，积极地提高、增进公民福利的公行政活动”。“给付行政”一词源于德国学者福斯多夫1938年所发表的一篇论文《当成是服务主体的行政》。其文中指出“生存照顾乃现代行政之任务”，“人民总是先求能够生存，以后才会要求享有自由、秩序与福祉。国家因此而负有广泛照料人民生存照顾的义务，并受这种义务之拘束”。但该文并没有指出行政在履行生存照顾义务时应采取何种方式。后其在1959年发表的《服务行政的法律问题》中指出，生存照顾的概念无法以形式来确定，仅能就各个事项来判断，行政权力采行公法或私法之方式来建立服务关系，由事项性质而定，不以公法方式为限，但却要依赖公法的保障功能来确保人民分享权利。并且福斯多夫在该文中提出了“辅助性理论”，即除了在国家陷入战争及灾难的非常时期外，在和平期间，应当由社会之力来解决其成员的生存照顾之问题，而非依赖国家及行政之力量。当生存照顾不能由社会凭己力维持稳定时，国家才扮演一种“国家补充功能”。福氏得出此种结论与行政现实的变化有关，因为随着社会的发展，政府通过委托民间组织或寻求代理机构向公民提供间接给付已经在西方国家普遍实践开来。
　　 英国是实行民营化较早的国家，其采取民营化政策有较复杂的政治和经济的原因。一方面在于国有企业固有的一些弊端，如政府可以直接干涉企业的经营活动，企业缺乏决策权，政府把国有企业作为达到一定政治目标的工具，忽视企业的赢利性，导致不正常的财务状况等等；另一方面在于当时的高失业率和高通货膨胀率带来的压力，公用事业所需要的财政补贴无法得到满足。从英国民营化改革的实践看，其民营化采取的主要形式之一是出售国有资产，通过向社会公众发行股票，实现国有资产从公共部门向私人部门的转移；之二是通过特许投标、合同承包、鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务，它不涉及资产所有权的转移。具体选择哪种民营化形式，这决定于政府的目标和产业特点等因素。
　　 需要指出的是，英国是高福利国家，公民“从摇篮到坟墓”都能享受到政府的生存照顾；并且，英国是市场经济比较成熟的国家，有着良好的市场竞争机制；再者，英国政府鼓励私人部门所提供的是可市场化的公共产品或服务，即并非所有领域的公用事业都可以市场化，都可以由私人部门提供。
　　 民营化本身与给付行政并不矛盾，但两者关系需要协调处理。因为，民营化的核心之一是引入市场机制，市场机制的基本理念是所有人都被同样对待，且同一物品须支付同样的价格，无论富人和穷人。而给付行政则强调社会公平与正义，对于穷人等弱势群体提供高于富人的给付，实行合理的差别待遇，并遵循禁止过剩给付之原则。公用事业民营化之后对于处于社会底层的弱势群体的生存安排还需要政府采取辅助措施保障其基本需求得到满足。在这方面，我国某些地方已经颁布了相关的法规规章，规定公用企业不得采取停电停水的方式催缴水电费等，以实现给付行政之持续给付的功能。但这里需要调查用户的真实情况，如果属于恶意拖欠，则不在上述禁止之列。而且还涉及到当地政府与承担免费给付义务的企业之间的财政补贴谈判问题，以及预防权利寻租的监督问题，等等。
　　总之，公用事业的民营化虽然不是一个新鲜的话题，但对其所涉的法律问题，尤其是行政法方面的问题之研究却需要学者们广泛关注，深入探讨。