预算是党和政府的经济风向标，党的十八大和十八届三中全会提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，“加强人大预算决算审查监督”，“实施全面规范、公开透明的预算制度”。新修订的《预算法》确立的全口径预算体系，对各级人大及其常委会审查监督预算提出了更高要求。下面就县级人大如何加强全口径预算监督谈几点个人看法。
　　一、明确全口径预算编制的内容是前提
　　新修订的《预算法》对全口径预算加以了明确，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。并对每本预算的收支范围、编制要求等作了较具体的规定，为各级人大监督全口径预算提供了依据。但作为县级人大，在全口径预算审批监督工作中，还应进一步弄清“两个明确”：一是明确四本预算的具体收入和支出范围。比如关于国有资本经营预算收入问题，目前一些县域企业中，国有企业比较少，并且大多是隶属省市，国有资本经营预算收入少。二是明确预算编制主体。比如关于社保基金预算的编制问题，目前基金中的养老、医疗、工伤等项大部分实行省级或市级统筹，这部分预算由哪级编制，建议上级人大对这方面加以明确。
　　二、推行全口径预算公开是“基石”
　　推行阳光财政，全面、及时公开预算，是搞好全口径预算审查监督的“基石”。关于预算公开的要求，应重点明确以下四点：一是预算公开的内容：包括经人大批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，以及本级政府对财政转移支付的安排、执行情况和举借债务的情况等重要事项；经政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，以及部门预算、决算中机关运行经费安排、使用等重要事项；政府及各部门的政府采购情况。二是公开的时间：无论是人大批准的政府预算、预算执行、决算及报表等，还是政府财政部门批复的部门预算、决算及报表等，均应当在批准后20日内向社会公开。三是公开主体：政府的预算、决算等由财政部门公开，各部门的预算、决算等由各部门公开。四是不依法公开的法律责任：在责令改正的同时，还要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。从而让广大民众及时看到全面的、真实的预算，更好地接受民众监督。
　　三、落实全口径预算审查的机构和时间是保障
　　人大审查监督预算工作实践中，除了存在“看不清、看不懂”问题外，还有一个重要问题是没有专门机构和审查时间短。一是县级人大虽然大都成立了财经室或科，但没有专门的预算审查机构，影响了对预算的审查质量。二是会前没有足够时间进行初审。新《预算法》规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区政府应当在本级人民代表大会会议举行的30日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。”但这一条落实的并不到位。工作实践中，虽然人大在召开会议前，都提前一两个月督促政府财政部门编制和提交预算草案，但财政部门往往以上级财政部门下达相关指标晚、或者是党委、政府还没有开会研究安排为由，迟迟不能提交预算草案。二是会议期间审查时间短。全国人大代表审查预算的时间尚不足一天，地方人大的审查时间更短，审查效果可想而知。
　　为提高预算审查监督质量，建议一是上级行文，要求县级人大成立专门的预算审查机构。二是省市人大出台实施条例或细则时，要专门安排出人大会期间，代表讨论审查预算草案的具体时间。三是改变目前人代会上预算报告只书面印发的形式，恢复财政局长在大会上作预算报告的程序。
　　四、严格预算调整是重要环节
　　严格预算调整，是加强全口径预算审查监督的有力保障。《预算法》规定，未经人大审查批准，各级政府不得作出预算调整的决定。在实际执行过程中，这一条落实得并不理想，存在先调整后报人大批准，甚至调整后也不报人大批准的现象。为此，建议严格落实《预算法》的规定，在预算执行中确实出现规定的需要预算调整的情况的，必须事前报经人大审查批准，做到先批准后调整。对年中出现的超收收入以及上级增加的一般性转移支付的安排使用，要严格按照程序报人大审批。建议借鉴广东的做法，将政府的财政部门与人大相关机构的电脑联网，以便适时了解财政收支情况。
　　五、强化预算资金的绩效管理是目标
　　强化预算资金的绩效管理，是加强全口径预算审查监督的重要手段。从预算管理的发展趋势看，逐步由从重视预算投入管理向重视预算产出管理转变，也就是建立和完善绩效预算管理制度。绩效预算，要求政府部门先确定需要履行的职能及为履行职能需要消耗的资金，在此基础上制定绩效目标，并用量化的指标来衡量每项计划在实施过程中取得的成绩和完成工作的情况。建议在预算安排前，要通过组织公众咨询、前期磋商等方法，对具体项目进行评估，在预算项目实施过程中，建立监测、评估机制，同时，建立绩效激励与行政问责制。通过推行绩效预算，有效控制行政成本，避免只讲投入、不讲效益，节约财政资金，提高财政资金使用效益。
　　六、关于预算审批之前的支出问题
　　我国的预算年度为1月1日至12月31日，而全国人民代表大会召开会议的时间是每年3月，地方人民代表大会每年1月或2月召开。也就是说，无论全国还是地方，都存在一个预算执行在前，人大审批在后问题。对此，《预算法》规定：预算年度开始后，预算草案在人大批准前，可以安排下列支出：上一年度结转的支出；参照上一年同期的预算支出数额必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。我认为，这相当于基本涵盖所有的预算资金，也就是说，人大审批之前，只要政府认为有必要就可以使用这些资金。这样的话，审批也就失去了意义。我建议，预算审批之前的支出应仅限于保证政府机构正常运行的基本支出部分，而其他支出应该经人大审批后再执行。

（作者系河北省唐县人大常委会主任）