| 凝聚共识打造良法 |
| ——《河北省国土保护和治理条例》立法纪实 |
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| ◎本刊记者 薛兰英 |
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“659票赞成、14票反对、9票弃权。通过！”
1月12日，当《河北省国土保护和治理条例》在河北省十二届人大三次会议上获得通过时，全场掌声雷动。
纵观条例的出台历程，从立项、起草，到人大常委会审议；从调研、论证，到立法听证；从书面、“面对面”征求代表意见，到提交人民代表大会审议表决，充分表明了这是一部民主立法、科学立法的典范。
问题严峻立法势在必行
河北省内环京津、东临渤海，处于特殊的生态区位；全省地形地貌千差万别，生态特征独特。随着经济社会的快速发展，我省面临的生态压力日益加大，资源环境处于明显的超负荷状态。
矿山环境破坏严重，水土流失问题突出；水资源极度短缺，水环境污染严重；森林总量不足，生态功能较弱；耕地土壤污染趋重，治理难度加大；草原生态恶化，整体功能降低；海域污染严峻，岸滩侵蚀加剧……
为了应对日益加大的生态压力，自20世纪70年代以来，河北先后启动风沙源治理、退耕还林（草）、生态调水等多项工程。这些措施尽管取得一定成效，但与之相伴的却是始终存在的林草之争、林水之争、农林之争。事实上，河北生态系统功能退化、资源约束不断加剧、国土开发强度与资源环境承载能力不匹配等突出问题远未得到根本解决。
农业、林业、水利、环保、国土各自为政，各负其责，没有统一的规划与布局。“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”习总书记在党的十八届三中全会中的有关论述，从根本上找到了国土治理工作多年来“治而不愈”的症结所在。
为避免我省国土治理方面各专项法规之间不衔接、缺统筹的问题，制定一部国土治理方面的综合性的地方性法规势在必行，刻不容缓。省委书记、省人大常委会主任周本顺指出：“启动国土治理条例具有重要意义，必须高质量、高标准加快推进。”
2014年初,省人大常委会将国土治理立法作为当年的“一号工程”，提出“要举全机关之力，攻国土治理之难”。
攻坚克难推进创制立法
2014年7月22日，由省政府有关部门起草的条例草案，提交省十二届人大常委会第九次会议初次审议。
“在立法宗旨、适用范围、部门职责、保护与治理的关系、内容取舍和逻辑顺序等方面存在很多问题，且法律责任部分过于原则，缺少刚性和可操作性。”常委会组成人员在充分肯定其立法必要性和紧迫性的同时，建议对条例草案作大幅修改。
该条例是完全的创制性立法，没有可供参照和学习的范本。而条例所涉及到的部门达14个，涉及到的法律、行政法规多达50部、涉及到省本级地方性法规以及国家部委规章、省政府规章和其他规范性文件更是不计其数。如何既维护法制统一，做到于法有据，又突出河北特色、切实可行，避免照抄照搬、搞成“法律汇编”，这是重点也是难点。
“着手修改一部起点高、难度大、要求急的法案，对我们来说是一个严峻挑战。”省人大常委会法工委主任冯志广深感压力巨大。
如何在短时间内完成好条例修改工作？省人大常委会有关领导认为，政府有关部门已经提供了可供修改的文本基础。为提高立法质量、加快立法进度，人大常委会应当充分发挥自己在地方立法中的主导作用。最终决定以法工委为主，会同省政府有关部门组成修改小组承担修改工作。
其后，修改小组经历了5个昼夜的全封闭工作，形成二审稿草稿，之后又几乎以每日一稿的频率进行了20余次修改，力求使条例草案精益求精。
二审稿坚持从省情出发，以问题为导向，就突出问题、薄弱环节和主要矛盾进行集中梳理，对国土治理各个要素作出规范；在法律责任一章，主要是细化了行政处罚的行为、种类、幅度，在地方立法权限内增加“按日累加处罚和按面积处罚”的规定，对国家机关主要负责人增加“引咎辞职和责令辞职”等处罚措施，以期从根本上解决“违法成本低，守法成本高”的问题。
广纳群言集中民智民意
2014年9月23日，饱含修改小组集体智慧和心血的二审稿提交省十二届人大常委会第十次会议审议。
委会组成人员对条例草案二审稿给予了积极评价，同时又从多个角度提出了修改意见。
“法规的修改应该在开门立法上下大力,让人民群众有序参与,要对条例草案进行逐条逐字论证。”宋恩华常务副主任为下一步开门立法指明了方向。
条例综合性极强，而且社会各界广泛关注，影响和意义重大。把条例切实修改好、完善好，需要从最广大人民群众中征求意见、吸收营养、撷取智慧。
论证会、听证会、调研等多种措施综合运用，使条例修改的过程成为广泛汇集民意、凝聚共识的过程。
——专家论证
专家论证是实现民主立法与科学立法的重要环节。为此，修改小组先后召开一次省内专家论证会和一次国家专家论证会，邀请24位省内和国家级专家学者，重点围绕条例草案框架、结构、法律责任以及条例可行性等方面进行了充分论证，并提出意见建议。
——立法听证会
立法听证会是加强立法民主化、科学化的一个重要措施，是我国社会主义民主立法和人民群众参加国家管理的重要形式。省人大常委会决定召开条例草案立法听证会的消息一经媒体公布，立即引起社会各界广泛关注。公众踊跃报名，网站点击率高达12万余人次，报名人数792人，既有工人、农民、教师、学生，也有律师、公务员、企业技术和管理人员。2014年10月27日，173人参加了立法听证，15位听证陈述人分别就治理责任、生态补偿、资产确权、黑名单制度、重点环节治理、人与自然和谐发展，以及法规的可操作性等方面提出意见建议。
——征求市、县（市、区）党委、政府意见
市县级是国家法律法规和政策的重要执行者。省委书记、省人大常委会主任周本顺在省十二届人大常委会第二十六次主任会议上提出：“对一些带有全局性的法规，人大党组可以报请省委，以省委的名义要求市、县（市、区）党委、政府提出意见。”随后，以省委名义就条例的修改向市、县（市、区）党委、政府征求意见，各地迅速回应，共收到136条反馈意见。此举开了河北立法史上，就一部地方立法大规模征求市、县（市、区）党委、政府意见的先河。
——省内调研论证
省内调研论证是保证法规具有地方特色的关键，更是解决立法难点问题的重要途径。条例修改小组选取我省坝上地区、环渤海地区、太行山脉、黑龙港流域的5个设区市8个县，分为四个调研组，在常委会一审后和二审后两个时间段进行了四次省内调研。
——与相关厅局逐条论证
书面征求意见和召开相关厅局座谈会是立法征求意见的两种常规形式。条例草案一审后，法工委就以书面形式征求相关厅局意见，一审修改稿完成后又立即召集相关厅局座谈，听取各厅局意见。同时，到省国土资源厅，就土地、海洋、海湾、矿山等问题与该厅10个相关处室负责人座谈，听取意见。
——大会前征求代表意见
发挥代表在立法中的主体作用，是河北国土保护和治理立法中的一个新亮点。常委会第三次审议后，2014年12月，省人大常委会在两次书面征求所有省人大代表意见的基础上，组成12个组分赴全省各设区市和省军区“面对面”征求代表意见，共收到代表意见建议293条，创下河北单项立法征求代表意见数量之最。
“能列入‘之最’的不只是数量。”省人大常委会法工委主任冯志广说，全覆盖地征求所有代表意见，其范围之广、次数之多在以前也是没有过的。
——立法协商
立法协商是科学立法、民主立法的必然选择，有利于改进立法决策、凝聚社会共识。省人大常委会领导同志带领立法工作机构人员到省政协召开立法座谈会。邀请熟悉相关法律法规、关注国土保护和治理工作、善于建言献策的部分省政协委员参加座谈。
——提交代表大会审议表决
代表大会审议通过地方性法规是法律赋予省、自治区、直辖市人民代表大会的重要职权，是发挥人大代表作用的重要途径。为扩大人大代表广泛参与立法工作，最大限度地凝聚共识，条例草案提请省十二届人大三次会议审议。
大会在日程设计上专门安排一个单元对法规进行审议，很多代表会前都做了充分调研和精心准备，审议中热情高涨，发言踊跃，12个代表团的109位代表提出了105条意见。大会秘书处法案组根据省人大代表意见逐条进行了认真研究，据此对条例草案进行了修改，形成了条例草案建议表决稿。
“这部法规将从根本上恢复提升国土生态功能，对于打造山青水秀的河北，促进京津冀协同发展，其意义和影响重大而深远。”省人代会上，代表们在审议时表达了共同的心声。
条例最终获得高票通过，自在情理之中。
惩罚规定设置注重刚性
条例共9章65条,篇章结构有总有分、有点有面，顶层设计和可操作性相互补充、相得益彰。
条例以“山水林田湖是一个生命共同体”为主线，对山、水、林、田、湖、草、海等各个主要要素的突出问题、薄弱环节和主要矛盾做出规范，明确规定实行自然资源有偿使用制度、建立生态补偿制度和黑名单制度。
条例针对国土治理工作多年来“治而不愈”的症结，制定了刚性的惩罚规定：县级以上人民政府应当建立国土资源环境损害责任终身追究制；加重了国家机关及其工作人员不作为或者乱作为的法律责任，负有领导责任的国家机关主要负责人“应当引咎辞职或者由其主管部门责令辞职”；加大了行政处罚力度，对向耕地排放或者倾倒废水、废气、固体废弃物的，按日累积处罚和按面积处罚。
条例法律责任部分突出“下重拳，出硬招，重刚性”，针对“违法成本低，守法成本高”的问题，细化了行政处罚的行为、种类、幅度，强化了责任方的法律责任，把刚性、力度和可操作性落到实处，以期达到以法律强制力矫治违法行为的目的。
作为首部国土保护和治理方面的综合性地方法规，条例的实施，将对恢复和提升我省国土生态功能，推进生态文明建设，促进经济社会健康快速发展起到重要的作用。 |
| 责编：马文军 |
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