| 依法保障人民群众环境权益 |
| ——全国首部环境保护公众参与地方法规在冀出台始末 |
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| ◎薛兰英 |
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针对近年来环境污染问题突出，环境保护形势严峻，环境保护力量亟待加强的实际，2014年，河北省制定了《河北省环境保护公众参与条例》（以下简称《条例》）。该《条例》很好地回应了广大群众知晓环境情况、维护环境权益、参与环境建设的呼声和要求，为公众监督环境污染、参与环境保护工作提供了法律通道。这部创制性法规，从2014年1月被列入立法计划，到2014年11月28日在河北省十二届人大常委会第十一次会议上通过，用时不到一年，立法效率之高、节奏之快，实属少见。该《条例》的制定，无论在立法模式上，还是在条例内容上，都极具特色，在许多方面都是全国首创。
立法动议的缘起
一个好的立法动议，必定合乎民众意愿，满足发展急需。《条例》的制定，缘起于一次偶然的谈话。
2013年11月23日，在杭州举行的中国生态文明论坛上，应邀参会的河北省人大城建环资委主任委员姬振海遇到了自己的老朋友——国家环境保护部宣教中心主任贾峰，闲聊之余，谈到了加强环境保护公众参与立法的话题。
随着经济社会的快速发展，产业结构、能源结构不合理的矛盾加深，环境污染问题突出，环境保护形势严峻，人民群众维护自身权益、参与环境保护的意识日益增强。但公众对环境保护的知情权、参与权、表达权、监督权却没有得到有效落实。国家和地方还没有环境保护公众参与综合性法律法规，环境保护公众参与体制机制还不健全，致使公众表达环境诉求也存在一些不理智、不科学的行为，一些地区甚至出现因环境问题引发的群体性事件。
“这些不仅损害了各级政府的公信力，也造成经济和社会巨大损失，影响了经济发展和社会稳定，损害了人民群众根本利益。加强公众参与立法，依法有序推动环境保护信息公开和公众参与，用制度平衡利益关系、用法制手段解决社会矛盾，是促进政府依法行政、科学决策的必然选择。”
“国家现有的公众参与环境保护的法律规定过于分散，公众参与的内容、方式、途径的规定不够明确，缺乏操作性……”
“河北可以进行全国环境保护公众参与综合立法的首次尝试，及时制定地方性法规，积极回应民众参与环境保护的热情。”
两人不谋而合，《条例》的立法序幕就此拉开。2014年1月，该条例被列入立法计划。
首创省部联合立法起草模式
2014年4月，河北省人大常委会正式启动《条例》的立法程序。首先，成立了高规格的起草工作领导小组。省人大常委会党组副书记王增力担任《条例》起草工作领导小组组长，负责对起草工作的具体领导，环保部宣教中心、省人大城建环资委、省环保厅、北京大学等单位抽调骨干力量组成起草小组，共同担负起草任务。
为促进立法质量的提高，《条例》的立法过程中探索出了由河北省级地方立法机关直接启动，国务院主管部门具体指导，国内外专家学者提供支撑，相关部门配合的立法起草新模式。初稿由环保部宣教中心组织专家起草，而后由河北省人大常委会城建环资工委、省环保厅、省法制办结合河北实际修改，然后又提交专家起草组逐章节推敲修改，最后形成统一文稿。这种省级立法机关联合国家部委共同起草地方性法规的方式，是河北省人大常委会在立法方式上的开创之举。
为增强《条例》的可行性和操作性，河北省人大常委会城建环资工委在初稿形成后组织省人大常委会法工委、省政府法制办以及省环境保护厅工作人员对初稿集体研究讨论，先后召开4次座谈会。2014年9月5日，该《条例（草案）》及起草说明经讨论正式通过。
河北省的环境保护公众参与立法工作得到了中国环境与发展国际合作委员会的大力支持，被列入“媒体与公众参与”政策建议落地示范项目。
各抒己见 凝聚智慧 形成共识
2014年9月23日，河北省十二届人大常委会第十次会议对《条例（草案）》进行了初审。
如何将公众对美好环境质量的向往和参与环境决策的热情，转化为促进环境保护的正能量，常委会组成人员认为，尽快出台符合河北实际的地方性法规非常必要。
在审议过程中，常委会组成人员表现出极大的热情，畅所欲言，各抒己见。
公众参与环境保护，需要在公众与政府之间架设有效沟通的“桥梁”，而成立一个“第三方”组织，对协调沟通公众参与工作具有积极作用。为此，《条例》的初审稿设计，选取各阶层、各行业有代表性的人士，成立一个“环境保护公众参与促进委员会”，并对该委员会的职责作出了规范。审议中，有常委会组成人员认为，以此沟通虽是必要，但在地方性法规中规定专门成立一个组织不太适宜。
为减少不必要的诉讼行为和降低司法成本，体现社会公平，在《条例》的初审稿设立了“建立公益诉讼立案前协商制度”，即“人民法院在受理公益诉讼案件前，可以组织各方当事人及负有环境保护监督管理职责的部门共同协商，提出解决纠纷和维护社会公共利益的合理方案”。审议中，有常委会组成人员提出，在《条例》中不应过多地提出有关司法制度的内容。
根据审议以及征集到的社会各方面意见和建议，河北省人大法制委员会对《条例（草案）》进行了修改。2014年11月28日，在河北省十二届人大常委会第十一次会议上二审后，通过民主表决，高票通过。通过后的《条例》删除了成立“委员会”和“建立公益诉讼立案前协商制度”等相关内容。
依法保障人民群众环境权益
《条例》明确了公众参与环境保护的基本权利；明确了政府与公众参与相关的职责；明确了环境公众参与的范围、内容、方式、渠道、途径和程序；明确了公众环境责任和义务；加强环境教育与传播，提高全民环保意识；明确了违反公众参与规定的法律责任。
——首次定义重点排污单位，规定重点排污单位应当依法向公众如实公开相关环境信息
《条例》明确，重点排污单位是指国家级、省级、市级重点监控企业，污染物超标或者超总量排放的企业，发生过重大、特大环境污染事件的企业以及被环境保护主管部门挂牌督办的企业。公开的信息包括主要污染物名称、排放浓度和排放总量、环境违法行为记录、产生废物的处置和综合利用以及发生过污染事故、事故造成的损失情况等。
——首次在地方环保立法中实践“按日连续处罚”
《条例》规定，重点排污单位未依照本条例规定的方法公开企业环境信息的，处4万元以上10万元以下罚款，并责令限期公开。逾期不公开的，可以按照原处罚数额按日连续处罚。
——鼓励社会组织发挥作用
《条例》提出，省、设区的市人民政府环境保护主管部门，可以委托从事环境保护公益活动的合法社会团体，组织公众和相关专家学者，对环境工作提出咨询意见，应公众要求向有关单位表达诉求和建议。
——加强对重点人群的社会教育
《条例》规定，对县级以上政府及有关部门主要负责人、重点排污单位负责人等环境保护相关责任人员，进行环境教育培训，增强环境保护意识。
……
《条例》的顺利出台，不仅能够有力推动我省环境保护工作，而且填补了全国公众参与环境保护综合立法的空白，具有很强的宣传示范效应，同时为国家层面的公众参与环境保护立法提供有益探索和经验。 |
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