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司法体制改革“试验田”这两年
◎陈霄
两年来，第一、第二巡回法庭积极探索、勇于创新，创造了大量可复制、可推广的成功经验。最引人注目的可能是两个巡回法庭率先实现的主审法官和合议庭办案责任制，合议庭独立办案，审判长自主签发裁判文书
严格算起来，最高人民法院巡回法庭运行已两年有余。
对于中国最北和最南的6个省来说，在过去两年，把官司打到最高法院并不是需要长途跋涉才能实现的事——第一、第二巡回法庭把最高法院设到了“家门口”。
现在，这个范围拓展到了全国的26个省份，巡回法庭增加到6个。
接受记者采访的专家认为，从总体运行状况来看，巡回法庭在保障审判权独立行使、强化当事人权利保障、提升司法效率、统一裁判尺度方面，确实卓有成效。
不过，巡回法庭运行过程中也同样面临难题。
比最高法院本部更忙碌
最高人民法院院长周强在今年的两会上披露，第一、第二巡回法庭设立两年来共受理案件4721件，审结4573件。
按照现在对巡回法庭的定位，作为最高法院派出的常设机构、代表最高法院行使审判权，其作出的判决、裁定和决定，即为最高法院的判决、裁定和决定。
考虑到每个巡回法庭包括行政等综合人员在内的在编人员都在50人以内，对于中国的最高司法机关来说，这样的数字确实算是比较惊人。
据最高法院政治部主任徐家新介绍，巡回法庭的主要职责是审理巡回区法院的有关案件和办理来信来访。
在刚成立的2015年，所辖东北三省的第二巡回法庭接待的涉诉信访是33000人次，该庭庭长胡云腾坦言，这一数字超过了最高法院本部。“我们一共才这么几个法官，可以说压力非常大。”
第一巡回法庭庭长刘贵祥则在接受采访时说，成立之初信访量远远超过了预估，刚挂牌时信访是爆发性的，巡回法庭是“全员去接访”。
在最近于北京召开的中国法治实施报告发布会上，胡云腾透露，第二巡回法庭成立时，他受命的最大任务是解决东北地区的涉诉信访问题，将矛盾化解在当地：“涉诉信访是法治实施中最难的问题，可能没有之一。”
不过，巡回法庭对此问题的探索确实是卓有成效的，胡云腾在当天的演讲中提到，第二巡回法庭成立第二年的信访接待量下降了一半以上，是全国下降最多最明显的地方。
“虽然信访量过大会对办案产生影响，但不能认为这种影响是不值得的。”第二巡回法庭副庭长虞政平此前接受媒体采访时说，信访量的稳步下降，说明进行了一个良性循环。
当然，在法学界看来，巡回法庭的设置最令人期待的功效是祛除司法实践中的地方化这一顽疾。
“省级以下法院人财物管理体制改革后司法地方化的问题未能解决，巡回法庭设立初衷之一是打破省级法院的地方化问题，对跨区域的重大案件进行审理，防止省级法院基于维护地方利益的考虑而枉法裁判或不当干预下级法院司法。”一直密切关注巡回法庭制度的安徽财经大学法学院学者纵博认为。
从后来的反馈来看，效果似乎不错。第一巡回法庭和第二巡回法庭都曾公开宣称，成立以来从未受到过地方干预和过问。
这可能也得益于巡回法庭创新性的法律释明，审判长在开庭前就向当事人释明：“本庭实行法院内、外部人员干预案件处理的记录曝光和责任追究制度，诉讼各方如果有人通过法院内、外部人员向本庭打招呼、批条子、递材料，干预或过问案件处理的，本庭将认为这是对合议庭公正司法不信赖的行为，并将此行为记录在案，存入正卷，同时要向其他当事人公开，且作为其承担不利后果的因素考虑。”
不过，包括纵博在内的一些学者认为，从目前公布的情况来看，巡回法庭将很大一部分精力用于信访化解，似乎与其最高司法机关的定位并不完全相符：“导致司法功能与地方行政功能产生一定的混淆，也可能会弱化司法维护社会公正最后堡垒的作用，所以不应过于强调巡回法庭的信访化解功能。”
以司法公正为终极目标
设立巡回法庭是党的十八届四中全会决定的重大司改举措之一，由于最高决策层的主导和支持，推进的速度也非常之快。
2014年，四中全会结束一个月后，中央深改组会议就通过了设立巡回法庭的试点方案；同月，全国人大常委会任命了第一、第二巡回法庭的庭长和副庭长。
2015年1月底，第一巡回法庭揭牌成立，次月正式对外办公。
“如果没有中央拍板并强力主导，巡回法庭不可能如此快设立。”北京大学法学院副教授侯猛说，中央的主导也减少了最高法院与其他部门的协调成本。
“（设立巡回法庭）直接目的是为依法及时公正审理跨行政区域重大行政和民商事等案件，推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼。”胡云腾解释说，但终极目标和价值取向其实是保证司法公正，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
一个不可忽视的事实是，近年来随着全国法院受理案件数量的持续激增，大量案件也随之涌入最高法院。公开资料显示，近年来最高法院每年审理的案件都超过1万件，去年更是突破了2万件。
“繁重的案件审理工作使最高法院法官难以再投入太多精力从事制定司法解释、构建宏观司法政策等工作，难以发挥其引领国家司法风向标功能。”纵博分析说。
最高法院也在多种场合阐述了巡回法庭在这方面的作用：有利于最高法院本部集中精力制定司法政策和司法解释，审理对统一法律适用有重大指导意义的案件，强化最高法院本部监督指导全国法院审判工作的职能。
从官方诸多公开表态和实际的效果来看，案件分流、尤其是涉诉信访案件的分流应该是巡回法庭的首要功能，其不仅在案件审理数量上大大缓解了最高法院本部的压力，纵博直言，“通过司法途径将相关涉诉信访解决在地方，将可能会影响稳定的社会矛盾化解在首都之外，也大大减小了最高法院的政治风险”。
为司改探路
巡回法庭设立之初，就被赋予司法体制改革“试验田”“排头兵”的称号。根据周强的介绍，成立两年来，在巡回法庭“实行审判团队模式，落实评审法官、合议庭办案负责制，完善审判权监督制约机制”，巡回法庭确实发挥了为司改探路的功效。
这也是巡回法庭目前最受法律界称道的成效。
纵博在接受记者采访时说，作为最高人民法院的派出机构，巡回法庭为司法改革的探索者、先行者是其应有之角色定位，因为作为审判一线的最高司法机关，巡回法庭有更多的改革空间和能力，所以在审判权运行机制、诉讼程序改革、诉权保障、判决执行方面，巡回法庭可以发挥更大的改革先锋作用，并将实践证明行之有效的改革举措进行全国性的复制推广。
最引人注目的可能是两个巡回法庭率先实现的主审法官和合议庭办案责任制，合议庭独立办案，审判长自主签发裁判文书。
以第一巡回法庭为例，其机构非常精简，核心团队就是1名庭长、2名副庭长、1名廉政监察员及其他9名主审法官。每名主审法官配备1名法官助理、1名书记员，拥有自己的审判团队。
在巡回法庭，这3名庭长、副庭长不再只是管理者，他们都得办案。巡回法庭不设固定合议庭和固定审判长。审理案件时，合议庭由主审法官组成，案件承办人担任审判长。
2015年3月2日，第一巡回法庭率先敲响法槌，担任审判长的，正是副庭长周帆。媒体注意到，这不是领导给分配的，而是电脑随机分案并随机组成的合议庭。
最关键的是，庭长、副庭长不再审核、签发未参审案件的裁判文书。作出的判决、裁定，经合议庭成员签署后，由审判长签发。
第一巡回法庭主审法官宫邦友曾对媒体说，最高法院很多文书的签发，在往常需要由庭长甚至是最高法院副院长签发，“现在我们主审法官就有权签发，给了我们相当大的权力”。
“我们取消了领导批案的做法，完全交给主审法官按照程序办，这一点可以说做得非常彻底，老百姓很欢迎。”胡云腾在中国法治实施报告发布会上说。
巡回法庭也提倡尽量当庭裁判，因为不再需要院、庭领导审批，合议庭自主审案定案，可以当庭宣判，这样不仅提高效率，一定程度上也能够避免打招呼说情，干预过问案件。
此外，巡回法庭还对法律释明、阶段性合议、以“最后一问”充分保障当事人诉权等方面进行了探索。
胡云腾说，巡回法庭的这些改革是在探索未来法院的运行模式，这对最高法院本部和全国法院都有借鉴意义。
最高法院政治部主任徐家新证实，这两年来，第一、第二巡回法庭积极探索、勇于创新，创造了大量可复制、可推广的成功经验：“增设巡回法庭将在更深层次、更大范围推进法院人员分类管理、司法责任制等改革，促进最高人民法院本部深化改革，破解体制性、机制性障碍，努力探索更多可复制、可推广、可持续的司法改革经验。”
巡回法庭也有困惑
“从总体运行状况来看，巡回法庭在保障审判权独立行使、强化当事人权利保障、提升司法效率、统一裁判尺度方面，确实卓有成效。”一直持续关注巡回法庭实践运行的纵博评价认为，不过，在具体制度设计方面，还是有一些有待商榷之处。
其中最重要的一点，就是学界寄予厚望的“去地方化”并没有成为巡回法庭的工作重心。有媒体曾经做过统计，发现成立一年后，巡回法庭审理的跨行政区划的重大行政和民商事案件不足两成。
中国人民大学律师学院院长徐建坦率地对媒体说，选调了这么多精英法官成立巡回法庭，不能只是搞接访，还是应把精力更多地投入到审理重大疑难案件上。
纵博向记者分析说，第一、第二巡回法庭成立至今已近两年，从运行状况来看，当初设想的通过巡回法庭防止地方不当干预的主要功能并未完全发挥，这不是因为制度设计出现了问题，而是因为从巡回法庭的审判实践来看，地方不当干预并不是主要问题。这一点可能和当初成立巡回法庭时的预想有所出入，当然，这也可能是本轮司法改革对司法权独立行使的保障力度加强，所以地方不当干预有所减少。
不过，他也与很多学者持相同观点：“在功能方面，（巡回法庭）也应逐步剥离那些非司法性功能，如信访处理等。”
另外，第二巡回法庭对于拟改判的案件，必须提交主审法官会议讨论直至提交院审判委员会，纵博也认为，此举不区分改判的原因而一概要求提交讨论，是否确有必要、是否会影响法官的独立判断，是值得思考的。
胡云腾在接受媒体采访时也公开提到过巡回法庭面临的一些挑战，例如，法律职能定位、与最高法院本部的分工，还有法官队伍问题。
在一年多前侯猛就预见到了类似的问题。例如，他在撰文中提到了巡回法庭法官的人力成本问题，其中包括选派骨干力量办理目前来看多是技术含量较低的申请再审、申诉信访案件，也包括外派法官往返的各种成本以及外派法官与当地法官收入形成的反差，等等。
（摘自2017.04.06《法治周末》）
河北省人大常委会主管 河北省人大常委会办公厅公民与法治杂志社主办
