| 论高等院校学生管理法治化 |
| |
| ◎包法宝 吴正治 |
高校学生管理工作对大学生的成长和个人发展至关重要，我国高校目前的学生管理现状不容乐观。其中存在的突出问题有：对学生行为的评价不统一、不明确；学生管理的主体、权限不明；学生与学校工作人员的权利义务不清，学生的权利和自由得不到应有的保障；对学生管理工作的程序性规定欠缺；学生的权利遭到损害时得不到有效救济等。因此，我们必须调整高校学生管理工作的管理思想、管理活动和管理模式，探索和研究高校学生管理的法治化，以适应时代发展的要求。
一、高校学生管理法治化的必要性和紧迫性
我国高校学生管理的“人治”状态，有着其深刻的社会历史原因。然而随着社会的发展，“法治”已成为目前高校学生管理工作现实且迫切的要求。
首先，学生与校方的关系发生了变化。主体之间的社会关系可分为两类，一类是纵向的服从与被服从的关系，另一类是横向的平等主体间的自由合意的关系，即契约关系。经济基础决定上层建筑，从经济的角度入手，这一变化便豁然开朗：过去我国高等学校运行的经费来自于国家拨款，高校管理者的管理权是行政权力的一部分。虽然从宏观上讲，国家行政权来自人民的公意，但特定到学生与学校的这一具体关系，则是一种纵向的服从与被服从的关系。但自1997年以后，普通高校全部实行并轨招生，学生自费就学，自主择业，学校收取费用，提供服务，学生与学校之间的关系转变为契约关系。管理者的管理活动不再是依据其作为管理者的身份，而是依据契约——与学生达成的契约以及学生之间达成的契约，这二者之间时有交叉。由此高校学生管理工作中学校更多的是以民事主体的身份出现的，当然也不排除其出于社会公益之目的而为公法授权之行为，比如依据教育法对学生学籍进行管理、依据学位管理条例授予学生学位以及依据原国家教委《普通高等学校学生管理规定》行使相应的行政管理权，但其管理活动需纳入“法治”的轨道是毋庸置疑的。
其次，高校学生管理法治化是依法治国的重要组成部分。全面的依法治国应当将社会中各种关系纳入“法治”的范围，由“人治单元”组成的“法治社会”是不可想象的。同时法治社会也必然对其构成因子产生此种客观要求，此二者存在互动关系。
同时， 学生权利意识的觉醒、现代教育价值的确立、社会发展进程的加快带动思想更新的速度，都对高校学生管理实现法治化提出客观要求。此外，高校学生管理法治化也是学生管理正规化、规范化的客观需要。
二、高校学生管理法治化的实现
实现高校学生管理的法治化，必须逐一建立学生管理法治所包含各个子系统并使之统一为一个大系统。
（一）主体系统。近代意义上的法治，是以民主政治为前提的。民主意味着要承认学生有管理学校的权利。比如法国高等教育方向指导法规定，大学设思考、建议、决策机构——大学委员会，其中学生的比例最高可达教授、讲师、助理讲师人数的总和。英国大学的最高权力机构协议会和管理经营机构均吸收学生代表参加。而在我国的高等学校，虽然有学生代表大会等民主机构，但我国现行法律并未确认其职权，而在实践中这些组织也是形同虚设。在法治主体系统的建设上，国外的经验是值得借鉴的。
（二）思想观念系统。此系统可划分为两部分：管理者的思想观念系统和学生的思想观念系统。管理者不仅在前者中起着决定作用，而且也主导着后一系统，因为管理者向学生灌输的思想将在根本上决定着后一系统的内容。目前许多高校管理者的思想认识存在封建等级特权思想、官本位思想、法律工具主义思想以及性恶论思想等，极大地阻碍了学生管理法治化的进程。因此清理及转变管理者的错误思想势在必行。学生的思想观念系统也存在顺民或说奴性思想严重等问题，但其诱因却是法治主体系统及管理者的思想观念系统的缺憾。如解决了上述两个问题，这个问题自然就水到渠成。
（三）法治的教育系统。目前我国高校大多都强化对学生进行遵纪守法和校规校纪的教育。但这种教育却是片面强调学生的义务而绝口不提其享有的权利，这本身就与法治的要求背道而驰，何况此种教育只是针对学生而使得管理者法治观念淡薄。因此必须改革现存的法治教育。在法律基础课上，不能单纯讲我国法律保障的人权多么真实多么广泛，而要强调学生作为一个公民享有哪些具体的权利；不要单纯讲学生不应当为某种行为，同时也要讲学生享有哪些自由；在德育课上，要在申明学生义务的同时，告知其权利。同时，学校制定、增删校规，应向全校师生公告，其形式应保证管理人员和学生尽皆知晓，同时作出必要的解释。对管理者的培训更要加强，使其树立正确的法治观念。
（四）法制系统。该系统分为两部分：第一部分为普遍适用的法，包括宪法、教育法、教师法、高等教育法以及《普通高等学校学生管理规定》等。就这一部分而言，我国的立法在形式上较为完备，但有些规定缺乏可操作性，并且保留了较多的“人治”色彩，需要根据形势的发展变化加以修订和完善。第二部分为针对某一特定高校的内部管理之“法”。在我国，尚没有规范某一大学内部管理的大学法。原国家教委高校学生司1990年发布的《关于〈普通高等学校学生管理规定〉有关条文的说明》中指出：《普通高等学校学生管理规定》是高等学校学生管理的行政法规，不能也不可能规定得太具体，各地区高教部门和各高等学校可在此规定的原则下制定实施细则。由此各高校自行制定校规，虽无“法”之名，却有“法”之实，例如它与法律都是具有强制性的行为规则，只不过强制效力和作用范围不同而已。目前我国各高校虽普遍有成文校规，但其立法主体、立法程序的合法性，立法技术的科学性等都还不够。因此，必须加强这方面的法制建设。我国目前制定大学法的条件尚不成熟，可有步骤、分层次的在现行立法和现实情况基础上完善法制系统。对具有普遍性、业已成熟的问题，可以补充在高等教育法中。比如学生管理必须依法而治的原则，学生的权利及与校方纠纷的解决等，这些都是高等教育法本应具备的内容。对于尚有待探讨的问题，可由高校间的联合组织制定校规范文，由各高校根据本学校的具体情况适当增删。但校规的制定、审批程序和权限必须以法律的形式加以规定。
（五）法治的辅助系统。这一系统建设要求：学校的学生处、保卫处等职能部门必须秉承权力法定、公开透明等法治的基本原则，严格依法行使职权、履行职责，保障学生的权利得以充分、确实的实现。学校也应采用多种形式，尽一切可能营造校园的法治氛围，使法治深入人心。
（六）法治的信息反馈系统和监督系统。以上两个系统各司其职，却不可避免地发生重合。该系统的建设要求：国家、政府既要调查法律法规实施的情况，又要对违法行为进行查处和纠正；高校的管理部门要设立信箱和接待日，倾听学生的意见，解答学生的疑问，及时纠正基层管理者的违法行为；学校职能部门要向学代会汇报工作，接受学代会的质询；校内传媒要客观、公正的报道和评述校内发生的事件；学生社团可以就某一事件与学校进行沟通，或组织相应活动表明态度；学生、学生团体及其代表对学校管理工作的建议和批评应当有正当渠道并确认为正当行为而不应受到非法追究。
实现法治化的目标是将高校学生管理纳入法治轨道实行严格管理，避免管理工作中侵害学生合法权益和自由等情况的发生。但学生管理工作仍然应当秉承“百年树人”的教育理念，绝不能无原则的迎合和迁就学生的一切不合理要求。因此对一些新兴民办高校标新立异的提出所谓“学生是学校的衣食父母”“学生是上帝”等口号，是从一个极端走到另一个极端，是“人治”另一层面的表达，实质上也是对“法治”的背离。（本文系保定市2017年度社会法制课题）
（作者单位：中央司法警官学院） |
| 栏目责编：马文军 |
| 投稿邮箱：mwj@hbrd.net |
|
