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对人大代表采取限制人身自由措施特殊程序几个问题的思考
 
◎杨留强
  为保障人大代表依法履行职责,防止人大代表的人身自由受到非法侵害,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称代表法)第三十二条规定了两种特殊保障程序:一是提请许可程序。对县级以上人大代表采取限制人身自由的措施,除现行犯被拘留外,应当启动提请许可程序。二是报告程序。县级以上人大代表如果因现行犯被拘留,应当启动报告程序;乡镇级人大代表无论被采取什么类型的限制人身自由措施,都应当启动报告程序,不用启动提请许可程序。
  在实际操作过程中,该规定存在以下几个方面的问题。
  一、启动程序的事由
  依照代表法规定,只要是对人大代表采取限制人身自由的措施,就需要启动提请许可和报告程序。限制人身自由的措施,具体包括哪些,并不明确。
  2012年10月16日,最高人民检察院通过的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第一百三十二条和第一百四十六条仅规定了对人大代表采取拘留和逮捕措施的提请许可和报告程序。2012年12月3日,公安部通过的《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十一条至第一百六十三条则规定了对人大代表采取拘传、取保候审、监视居住、拘留、提请批准逮捕的提请许可和报告程序。
  代表法第三十二条第一款规定启动提请许可和报告程序的事由是三个:逮捕、刑事审判和拘留。第二款进一步明确规定包括其他限制人身自由的措施。“限制人身自由”,应当是在特定时间被特定机关限制在特定区域内,以是否影响人大代表执行职务为判断标准。从公安部的规定和对“限制人身自由”的理解来看,“其他限制人身自由的措施”,应当包括拘传、取保候审和监视居住。关于拘留,既包括刑事拘留,也包括行政拘留、司法拘留。
  《中华人民共和国出入境管理法》第十二条将属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人作为限制出境的事由。但“限制人身自由的措施”,应当不包括限制出境。限制人大代表出境,虽然将人大代表的活动范围限制在国境范围内,但并不影响人大代表执行职务。如果对涉嫌犯罪的人大代表采取限制出境的措施,此时,无需向人大提请许可和报告。
  二、启动程序的主体
  代表法规定了启动报告程序的主体,县级以上人大代表如果因现行犯被拘留,报告主体是执行拘留的机关。对乡镇级人大代表采取限制人身自由的措施,报告主体是执行机关。县级以上人大代表如果不是因现行犯被采取限制人身自由的措施,报请主体是谁,代表法则没有规定。这里存在两个方面的问题:一是提请许可程序中提请主体是谁,是执行机关,还是决定机关,抑或批准机关;二是启动报告程序的“执行机关”怎么理解,是指具体负责执行的某个机关,还是指整体意义上的“执行机关”。
  对此,笔者认为提请许可程序的主体是执行机关。提请许可和报告程序的“执行机关”, 是指整体意义上的“执行机关”,而不是具体负责执行的某个机关。主要理由是:
  (一)依照最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第一百四十六条规定,人民检察院对担任本级人民代表大会代表的犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕,报请许可手续的办理由侦查机关负责,而不是批准或者决定逮捕的机关,实际上是将报请许可程序的主体规定为执行机关。
  (二)从最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》的规定来看,遵循的是同级、尊上原则。对上级人大代表,应当提级报请,即对担任上级人民代表大会代表的犯罪嫌疑人,应当立即层报该人大代表所属的人民代表大会同级的人民检察院报告或者报请许可。对同级人大代表,应当同级报请,即对担任本级人民代表大会代表的犯罪嫌疑人,直接向本级人民代表大会主席团或常务委员会报告或者提请许可。对下级人大代表,可以直接提请,也可以委托同级提请,即对担任下级人民代表大会代表的犯罪嫌疑人,可以直接向该人大代表所属的人民代表大会主席团或者常务委员会报告或者提请许可,也可以委托该人大代表所属的人民代表大会同级的人民检察院报告或者提请许可。对多级人大代表,应当分别提请,即对担任两级以上人民代表大会代表的犯罪嫌疑人,分别按照上述规定报告或者提请许可。
  (三)公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》规定的提请许可和报告主体是公安机关,具体是哪一级公安机关,则没有进一步作出规定。既然公安部没有明确规定是具体负责执行的某个机关,考虑到与最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》衔接问题,公安机关提请许可和报告也应当遵循同级、尊上原则,可以将此处的公安机关理解为公安机关整体。
  (四)将“执行机关”理解为整体意义上的“执行机关”更符合我国现实国情。比如,如果某个县级公安机关对全国人大代表采取限制人身自由的措施,该县级公安机关直接提请全国人大常委会许可,极不严肃。
  三、对提请许可作出决定的程序
  代表法规定了两个审查事由和审查结果的表现形式。两个审查事由分别是:审查是否存在对人大代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究;审查是否存在对人大代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复。审查结果的表现形式是根据上述审查事由作出决定。由此可以看出,人大主席团和人大常委会的审查是程序性审查,而不是专业性的实体性审查;审查结果是作出许可决定或不予许可决定。这里存在的问题是:第一,如何进行程序性审查,如何认定不存在代表法规定的两点事由,在两点事由之外,是否还可以进行其他方面的审查?第二,变更强制措施是否有必要再次提请许可?许可时限有无限制?第三,人大不予许可或同意许可,执行机关、人大代表是否可以采取相应的救济措施?
  (一)如何进行程序性审查。代表法规定的两个审查事由,比较容易审查认定。现实中,直接追究人大代表在人大各种会议上的发言和表决责任不多见、间接性对人大代表其他执行职务行为进行打击报复鲜有发生。问题是,现实情况非常复杂,在经济社会高速发展的今天,利益关系日趋复杂,现实中往往是有人想利用对人大代表采取限制人身自由的措施损害其名誉、阻碍其执行职务、终止其人大代表身份,而不是直接追究人大代表在人大各种会议上的发言和表决责任。因此,尽管是程序性审查,但审查范围并不局限于代表法规定的两点事由,在两点事由之外,还应当进行其他方面的审查:一是提请主体是否适格。是否为法律规定的执行机关,是否遵循同级、尊上原则;二是相关法律手续是否完备。是否有公函,是否提交了证明人大代表涉嫌违法犯罪的证明材料。为保证审查的权威性和准确性,对有些争议较大、疑点较多的案件,还可以采取以下两个措施:一是派员听取人大代表的意见,进一步了解真实情况。这个程序非常必要,这是因为前面所述的直接追究人大代表在人大各种会议上发言和表决的责任、对人大代表其他执行职务行为进行打击报复基本不会发生,只有听取人大代表意见才能弄清楚是否存在“间接”追究人大代表在人大各种会议上发言和表决的责任、对人大代表其他执行职务行为进行打击报复的情况。二是交由法律专家顾问对执行机关提交的材料进行论证,并出具专家意见。既然对人大代表采取限制人身自由的措施区别于其他人,设置区别于其他人的程序来保障人大代表的合法权益也非常必要。需要注意的是,这里的专家论证并不是对人大代表涉嫌违法犯罪进行实质性审查,是论证执行机关提交的材料能否初步证明人大代表构成违法犯罪,从而需要采取限制人身自由的措施。专家意见也只是人大作出是否许可决定的参考。
  (二)变更强制措施是否再次提请许可,许可时限有无限制。在刑事诉讼中,存在变更强制措施的问题。笔者认为,变更强制措施,没有必要再次提请人大许可。理由是:从刑事案件证明标准来看,执行机关提请人大许可是从证明标准低的措施开始的,以公安机关为例,是从拘传开始的,如果拘传已经得到许可,那么,取保候审、监视居住、拘留和提请批准逮捕的证明标准都要高于拘传,也应当得到许可。为增强强制措施的及时性、有效性和提高司法效率,一次许可即可。但公安司法机关应当及时向人大报告强制措施变更情况和案件处理结果。
  公安司法机关办理刑事案件,受到严格的时限约束。人大多长时间作出许可决定,对公安司法机关办案有很大影响,因此,人大作出许可决定也应当有时限限制。在人民代表大会会议举行期间,由于会期较短,人大主席团应当在会期内作出是否许可的决定。在人民代表大会闭会期间,公安司法机关在人大常委会会议议程确定前提交许可申请的,一般应在此次常委会会议上作出决定。如果是在常委会会议议程确定后提交申请的,可以安排在下次常委会会议上作出决定。
  (三)人大不予许可和同意许可的救济措施。人大对执行机关的许可申请不予许可的情况,在现实中已有发生。通常的处理方式是,执行机关不再提请或多次提请人大许可。为保障人大决定的权威性,应当对执行机关的提请次数作出限制。人大作出不予许可决定的,执行机关再次提请许可应当有正当理由,比如有新的事实和证据,否则,人大可以不将其列入议程。
  如果公安司法机关确有证据证明人大代表构成犯罪,非常需要采取限制人身自由的措施,被提请的人大不予许可怎么办?笔者认为可以这样处理:提请许可的公安司法机关可以向上级公安司法机关报告,由上级公安司法机关向同级人大提出请求,要求撤销下级人大的决定,并由上级人大直接作出许可决定。对此,要进行必要的限制:第一,公安司法机关应当以同样的事实、证据和理由至少两次向人大提出许可请求,人大均不予许可,且公安司法机关没有新的正当理由证明人大代表涉嫌违法犯罪,才能启动救济程序。第二,上级公安司法机关应当对下级公安机关的请求进行严格审查,经审查确有必要对人大代表采取限制人身自由措施的,才能向同级人大提出请求。
  同样,如果被人大许可采取限制人身自由措施的人大代表对同意许可决定不服的,也应当有相应的救济措施。该人大代表可以向作出许可决定的人大提出事实、证据和理由,要求重新作出决定。对重新作出的决定不服的,可以请求上级人大撤销下级人大的许可决定。
  四、法律责任
  这里主要有三方面的法律责任:
  一是执行机关对人大代表采取限制人身自由的措施应当向人大报告和提请许可,而没有报告、报告不及时或没有提请许可而直接采取了限制人身自由的措施。对此,人大发现后,可以要求执行机关立即报告和提请许可,并追究执行机关相关人员的责任,如果是故意为之,且造成严重后果的,可以追究相关人员的刑事责任。
  二是执行机关对人大代表采取限制人身自由的措施错误,并向人大进行了报告和提请许可。对此,执行机关办案人员和相关负责人应当承担责任,并向人大及时报告相关处理情况。
  三是人大应当作出许可决定而没有作出许可决定或者不应当作出许可决定而作出了许可决定。对此,要区分是什么原因造成的。如果是执行机关提请许可错误造成的,要追究执行机关的责任。如果存在故意拉拢、唆使或者胁迫主席团成员、人大常委会组成人员行为的,应当追究相关人员的责任。
(作者单位:河北省人大常委会内务司法工作委员会)
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