推进民主立法的探索与思考_2017年第15期(总第255期)公民与法治电子版

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推进民主立法的探索与思考

◎石家庄市人大常委会

编者按：为提高全省人大系统立法干部队伍素质，充分行使好地方立法职能和做好备案审查工作，6月27日至30日，河北省人大立法暨备案审查工作培训班在重庆大学举办。石家庄、唐山、邯郸、秦皇岛、保定、张家口6个设区的市分别从推进民主立法、科学立法、发挥人大立法主导作用、精准立法选题、地方立法实践及地方立法应把握的几个问题等方面结合地方立法特点进行了深入探讨。现将6个市的交流材料分两期予以选载，以飨读者。

　　实行民主立法是民主政治发展的必然要求，也是保证和提高法规质量的重要途径。近年来，特别是十三届市人大以来，石家庄市人大及其常委会在地方立法工作中坚持民主立法、开门立法，不断拓宽公民有序参与的途径，深化公民有序参与的内涵，在民主立法方面进行了有益的探索实践。
　　一、推进民主立法的主要方法
　　（一）广泛征求民意。在立法过程中注意倾听群众意见，对涉及改革发展稳定大局、群众切身利益或社会普遍关注的法规案草案，市人大常委会第一次审议后，都在《石家庄日报》和石家庄市人大网站全文公布，征求广大市民的意见，取得了良好的社会效果。近两年制定的《石家庄市低碳发展促进条例》《石家庄市大气污染防治条例》，公开征集到市民的意见和建议60余条，进行分类归纳后，根据不同情况在法规中予以吸纳和体现，有效地保证和提高了法规的出台质量。
　　（二）开展立法听证。立法听证既可以促进民主，也可以为法规贯彻实施奠定社会基础。市人大常委会制定出台《石家庄市低碳发展促进条例》前，举办了《石家庄市低碳发展促进条例（草案）》立法听证会。按照听证规则，从报名参加听证会的市民中遴选出有广泛代表性的 12 位听证代表、 60多位听证旁听人。大家围绕听证内容踊跃发言，面对听证议题直接对话，在一问一答中收集立法决策信息、协调平衡不同群体间的利益诉求，使条例制定的更加符合本市实际。
　　（三）凝聚专家之智。在完善有中国特色社会主义法律体系中仅靠立法机关努力是不够的，必须充分挖掘已有的人力资源，调动各方力量特别是有关方面的专家参与。每一届市人大常委会都要聘请法律专家、专业人士作为我市地方立法咨询委员，直接参与每项法规草案的论证工作。对法规草案论证时，还根据需要邀请其他方面的专家参加，收到了很好效果。
　　（四）发挥代表作用。制定《石家庄市低碳发展促进条例》时，在以市人大常委会党组名义报市委同意广泛征求各县（市、区）和有关部门意见的同时，还将法规草案文本印发了全体市人大代表，并由市人大常委会主任会议成员带队，分成七个小组赴县（市、区）征求意见。市人大常委会主要领导还亲自主持召开了由市人大代表和高耗能企业、低碳企业负责人参加的座谈会深入征求意见。
　　（五）推动立法协商。实行民主立法，发挥政协各界人才荟萃、智力密集的优势，是民主立法的新渠道。在制定《石家庄市低碳发展促进条例》时，专门召开了政协委员座谈会，听取政协委员的意见，对政协委员们提出的68条意见、建议，逐条分析、研究吸纳。实践表明，政协委员与社会各界联系广泛，深谙社情民意，开展立法民主协商集思广益，收效颇多。
　　（六）引进第三方立法。党的十八届四中全会决定要求，探索委托第三方起草法律法规草案，这一制度有利于缓解科学立法与民主立法的张力，有利于促进社会公众从事前、事中、事后全过程参与立法。修订《石家庄市大气污染防治条例》时启动了第三方立法，委托河北地质大学法学部直接参与，将“民主立法”拓展到了一个更新的领域。
　　（七）深化舆论宣传。制定法规或修改的法规完成后，都以召开新闻发布会、在《石家庄日报》开辟专栏撰写相关文章等形式，结合实际对法规进行解读宣传。近两年，先后召开了《石家庄市园林管理条例》《石家庄市低碳发展促进条例》等法规的新闻发布会，收到了较好的社会效果。
　　二、存在的问题和不足
　　近年来，我市在民主立法方面虽然进行了有益探索，也取得了较好效果，但总的看，民主立法在我市地方立法工作中还处于起步发展阶段，有的工作不能尽如人意，存在一些问题和不足：
　　一是民主立法工作制度化、规范化程度低。现行法律法规对民主立法、公众参与地方立法普遍存在原则性要求多，可操作性规定细则少的现象，至今没有对公众参与地方立法的时间、范围、程序、形式等进行具体规范。受此影响，《石家庄市制定地方性法规条例》和“市人大常委会关于加强和改进立法工作的意见”，也只是对民主开门立法提出了概念性要求，没有作出具体可操作性的规定。只有立法评估方面制定了“实施意见”，对立法评估的组织领导、评估内容、标准、方法、步骤等做了具体规定。由此，开展立法论证、听证、调研、协商的公众参与地方立法工作，大多是在没有具体制度规范情况下进行的，工作难免随意性和粗放性。
　　二是公众参与热情不够高，有的工作流于形式。除事关民生和切身利益的立法项目外，社会公众对事关大局和长远利益的立法项目缺乏参与热情，提不出创制性和建设性意见。人大代表列席和公民旁听人大常委会法规草案审议，也几乎提不出具体意见。立法调研普遍存在到行政部门多，听公众意见少；学外地经验多，研究本地实情少；一般性听取意见多，深入研究分析问题少的情况。由此造成了有的公众参与民主立法流于形式，缺少实效。
　　三是民主立法渠道和形式发掘不充分，公众信息量不足。地方立法工作是在立法机关主导下进行的。由此，立法项目是否征求社会公众意见？征求哪些人员的意见？以什么形式通过什么渠道、在立法的哪个阶段征求意见？向社会公众公开哪些立法资料？这些情况都由立法机关说了算，公众处于完全被动的地位。据考察，即使人大代表、专家学者对立法的参与程度和实效也不到位。另外，制定一部地方性法规，往往只在媒体上公布法规草案文本，而不公布相关说明、主要条文解释、立法背景资料等，这造成了社会公众参与立法缺乏应有信息量，难以深入到立法项目中。
　　四是地方立法的工作力量与民主立法要求不适应。随着民主立法工作推进，立法项目公开征求意见的收集、整理、分析、采纳和反馈，立法调研、论证、听证、协商以及立法项目发布等，都需要繁复的时间、精力、人员投入和设施条件配备。对此，目前人大的机构设置、人员数量和素质方面，还存在着诸多不协调，突出表现在立法工作人手少，资源整合不够，立法条件捉襟见肘。
　　三、进一步深化民主立法的几点建议
　　针对以上存在问题，进一步推进民主立法，全方位拓展社会公众参与地方立法的广度和深度，增强立法工作的实效，提高地方立法的质量，应从以下五方面进一步做好工作。
　　一是继续深化对民主立法、开门立法的思想认识。实行民主立法、开门立法，是实行社会主义民主政治的体现，也是加强、改进立法工作，提高法规质量的现实需要。实践表明，社会公众以多种形式直接参与立法活动，参与程度越高，参与人数越多，表达不同诉求越充分，才智集中越广泛，制定出的法规就会越有针对性和可操作性，做到真管用有实效。要站在推进社会主义民主政治高度和保证法规质量角度，进一步深刻认识民主立法、开门立法的重要性、必要性，更加积极自觉地全方位推进民主立法工作。
　　二是加强制度建设，提高民主立法工作的制度化、规范化水平。（1）立法公开制度。实行立法活动全程公开、全方位公开，包括征集立法建议项目、制定立法规划立法计划、法规草案等，都以社会公众容易接受的方式公布，把立法公开作为立法活动的必经程序。（2）立法参与制度。要分别研究建立立法调研、论证、听证、协商、咨询5项工作制度，在范围、对象、内容、时间和程序等方面，一一作出明确规定，确保工作开展都有章可循。（3）公众意见处理反馈制度。对征集到的公众意见和建议，要确定科学客观的评价处理标准，对采纳的意见、建议及时进行反馈。（4）立法参与激励制度。要以制度的方式明确对立法活动的热心参与者，对创制性建设性价值高的立法建议、意见提出者，通过差旅费、资料费、误工费、采纳奖和荣誉称号等形式，给予一定物质补贴或精神奖励，以调动公众参与立法的积极性。
　　三是着力推进立法论证、立法听证和立法协商。立法论证既是民主立法也是科学立法的重要手段。要针对立法项目的确定、法规涉及的重大问题或专业技术性问题，邀请专家、学者、实务工作者进行论证，使立法论证成为制定地方性法规的必经程序，并不断拓展论证范围和深度。同时进一步重视立法听证，选取有关民生权益的立法项目以及法规中有争议的重点焦点问题，通过召开听证会，让利害关系各方发表意见，参与法规内容的明确。立法协商是十八届四中全会对民主立法提出的新要求，要组织不同形式、不同内容的立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的立法参与作用，并不断增强协商内容的针对性，协商对象的广泛性，协商形式的多样性和立法协商的实效性。
　　四是更加重视人大代表、专家学者和各级领导有序参与地方立法。人大代表对群众的愿望、呼声了解最深。立法活动让人大代表及时充分地反映群众意见，有利于立法决策达成广泛共识。要进一步加强人大代表参与地方立法工作，法规草案征求人大代表意见要成为立法的必要过程。同时要更重视专家学者对立法的参与，解决立法机关专业信息资源不足的问题。还要通过党委机关协调，进一步强化县（市、区）负责同志关注立法、参与立法，发挥各级领导对社会问题了解深刻，对经济社会管理熟稔的优势。
　　五是不断加强立法队伍建设。要充实人员，选调精干人员充实到人大立法工作部门，并为立法人员配备手提电脑、录音笔等现代办公用具，解决工作力量、条件不足，不适应民主立法要求的问题；要对人大常委会各专门委员会和政府部门有关机构工作人员进行“民主立法知识”培训，使之掌握必要的手段技巧，为做好民主立法工作奠定基础；要整合各方面力量服务于民主立法的实务性工作，在人大常委会机关内部建立协调一致、分工协作的民主立法工作机制，为民主立法征求社会公众意见提供必要的支撑。