当好立法主角发挥主导作用 |
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◎邯郸市人大常委会 |
邯郸市人大常委会在中共邯郸市委的领导下,认真贯彻 “努力发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”的新要求,从把握立法的“选项权、起草权和审议权”等方面,努力当好立法主角,积极探索发挥人大主导作用的新路径。 一、加强选项调研,当好“设计师” 法规项目立什么、如何立、何时立,这种对立法方向、立法重点、立法时机的把握,是立法的基础环节,也是人大主导立法的第一道关口。近年来,邯郸市人大常委会积极探索,加强立项主导,强化立法前评估,加强立项调研和论证,改变政府部门提什么人大就审什么的模式,由被动“等米下锅”转变为主动“点菜上桌”,并坚持“四个不立”,即不是经济社会发展急需的不立,立法条件不具备的不立,能用党纪、政策、规章、道德解决的不立,立法针对性不强、效果不理想的不立。 一是主动围绕中心。制定立法规划时,我们紧贴市委重大部署,对中心项目、急需项目、热点项目优先立法,主动适应改革和经济社会发展需要。近年来,市委高度重视村庄规划建设工作,农村面貌发生了很大的变化。但有的村庄缺乏统一规划,建筑杂乱无序,有的村庄历史建筑风貌遭到破坏。针对村庄规划与建设中出现的新情况新问题,我们及时将《邯郸市村庄规划与建设促进条例》列入立法计划,努力通过立法规范和优化美丽乡村建设标准体系,为农村的小康社会建设提供良好的法制遵循。 二是明确价值取向。我们始终把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点,努力通过制定地方性法规推动人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的解决,让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利。近年来,邯郸市多次遭遇重度雾霾天气,PM2.5严重超标,局部地区数值“爆表”,群众反映十分强烈,市委、市政府高度关注。针对这一情况,我们及时将《邯郸市减少污染物排放条例》列入立法计划,力求契合群众殷切期盼,维护好广大人民群众的合法权益,为全方位治理大气污染、保障群众健康奠定了法治基础。 三是把握出台时机。确定立法项目时,我们坚持问题导向、注重调查研究、深入了解情况、广泛听取意见,妥善处理法律规范的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系,努力使每一项立法都能符合经济社会发展的实际和要求。市政府提交《邯郸市流动人口管理条例(草案)》的议案时,恰逢国务院正在制定《居住证暂行条例》。因为上位法迟迟没有出台,市人大常委会暂时搁置审议,决定待上位法出台后,再适时启动立法程序,就上位法某些原则性规定进行细化、补充,作出针对性规定。 二、把握起草协调,当好“调度师” 法规起草是立法工作的关键步骤,对发挥人大主导作用有着十分重要的意义。近年来,邯郸市人大常委会更加注重科学立法、民主立法,不断加强对起草工作的调度,科学把握立法节奏,着力推进精细立法,有效提高了立法质量。 一是提前介入。市政府有关部门起草的法规草案,市人大法制委全程关注,有关专门委员会提前介入,与起草部门及时沟通信息、交换意见,协调解决矛盾,指导和督促起草单位按时完成起草任务。比如,有关部门对《邯郸市节能减排条例(草案)》的起草工作进展缓慢,市人大有关专委会跟踪了解到有关部门对执法主体有不同看法,市人大常委会立即责成市人大有关专门委员会、市政府有关部门、深入调研,广泛征求各方面意见,随后召开协调会予以明确,将分别属于两个执法主体的“节能”和“减排”分解为两个立法项目,加快推进立法进程,提高了立法效率。 二是联合起草。对直接涉及行政部门管理权,设置行政许可权、处罚权、强制权等与相对人利益密切相关的立法项目,对涉及全市综合性、全局性、基础性的重要法规草案,我们实行专项草案立法起草小组负责制。在《邯郸市妇女权益保障条例(草案)》起草过程中,市人大常委会主任会议决定由市人大常委会有关工作机构牵头,组织、调度、指导、协调市妇联和有关方面联合起草,探索了立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”的法规起草方式,取得了较好效果。 三是选好体例。起草法规时,我们着眼实效,摒弃片面追求“大而全”的常规模式,尝试更为灵活、多样、适用的体例,坚持“有几条立几条、管用几条制定几条”,集中力量研究推敲“关键的那么几条”,增强了法规的针对性和可执行性。比如,《邯郸市新型墙体材料与建筑保温材料促进条例》高度精练,不分章节,具体条文仅有16条,赢得省人大常委会组成人员普遍赞誉,在表决时只有一票弃权,高票通过。 三、注重审议把关,当好“决策师” 人大在广泛征询各方面意见,包括独立第三方意见的基础上,就法规草案的合法性、合理性、适当性进行审议、修改,是发挥人大主导作用的重要举措。近年来,邯郸市人大常委会坚持立法原则,充分行使地方立法权,科学决策、勇于担当,努力使法规立得住、行得通、切实管用。 一是区分审次重点。为了规范审议工作,提高审议质量,我们制定了《邯郸市地方立法工作程序细则》,规定不同阶段审议重点不同,在各审次之间以积极慎重的态度深入调研、反复协商、充分论证。具体而言,一审阶段主要围绕立法依据、调整范围等方面,重点审议法规案的必要性、合法性;二审阶段主要围绕规范内容、核心条款等方面,围绕重点难点问题和分歧意见,进行全面审议;三审阶段主要围绕提高条例的地方特色和可操作性等方面进行审议。对情况复杂、争议较大的法规草案,我们还增加审议次数,直到确实成熟再交付表决。 二是守住立法底线。审议法规案时,我们认真把握地方立法的“不抵触原则”,不但确保每一部法规既不与宪法、法律、行政法规的具体规定直接抵触,而且确保不与其所确立的基本原则和有关制度间接抵触。《邯郸市节约能源条例》进入初审时,有的市人大常委会委员提出,省里规定年综合耗能五千吨标准煤以上的为重点用能单位,而该草案却规定为一千吨以上,扩大了上位法规定的责任范围,属于与上位法相抵触,我们对该条例做了相应修改。 三是行使实质性权力。在审议时,无论是专门委员会审议,还是市人大常委会审议,都勇于对重要实质内容进行创新修改,坚决不做“橡皮图章”。在制定《邯郸市减少污染物排放条例》时,我们既注重治标,更注重治本,针对以细颗粒物(PM2.5)为特征污染物的区域性大气环境等问题,细化规范了主要污染物排放的总量控制制度、排污许可证制度、减排台账和统计制度、减排预警制度及减排目标责任制、考核评价、奖励惩罚制度等,倒逼企业调整优化能源结构,大力减少污染物排放,取得良好社会效果。 |
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