| 把控权限 急需先立 突出特色 科学选择设区的市立法项目 |
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| ◎刘志毅 郭树兵 |
2017年4月份，全国人大常委会在江苏省召开座谈会，专题研究设区的市特别是新赋予地方立法权的设区的市立法工作。为贯彻落实座谈会精神，进一步推动河北省新赋权设区的市地方立法工作，5月13日至18日，河北省人大法制委副主任委员刘志毅等一行2人，赴浙江省进行了学习考察。其间，学习考察小组与浙江省人大法制委、常委会法工委的有关负责同志进行了深入细致的交流，听取了该省设区的市立法工作等有关情况介绍，并实地调研了丽水市、温州市等新赋权的市。通过本次学习考察，开阔了视野，受到了启发，学到了经验。
一、浙江省设区的市立法在审查方式、审查重点等方面都有可资借鉴之处
（一）基本情况。浙江省下辖11个设区的市。立法法修改之前，有地方立法权的较大的市有2个：杭州市、宁波市。立法法修改后，浙江省人大常委会先后于2015年7月、9月分两批赋予其他设区的市地方立法权。为适应工作需要，2016年5月在浙江省人大常委会法工委增设法规审查与指导处，编制3人。
2015年至今，浙江省9个新赋权的设区的市报批法规24件。其中，9件是程序法，对制定地方性法规的程序作了规定；15件是实体法，对城市市容和环境卫生管理、物业管理、停车场管理等方面作了规范。如嘉兴市专门为南湖制定了《嘉兴市南湖保护条例》，为南湖的规划与建设、管理与利用、开发与保护提供了法制保障。
（二）审查方式。考虑到浙江省大多数设区的市行使地方立法权时间不长，在立法能力、立法经验等方面相对欠缺，为了保障新赋权的市地方立法工作顺利起步，浙江省人大常委会法工委法规审查与指导处重点将工作精力投放到对各地法规草案起草、修改的指导当中。对每件报批法规，在设区的市人大常委会初审后甚至在政府草案阶段即提前介入，与市人大常委会法工委同志一起对法规草案反复进行研究论证，以便尽早发现问题并修改完善。
（三）审查重点。为切实维护法制统一，增强指导工作实效，浙江省人大常委会法工委着重围绕法规草案的合法性、规范性提出意见；同时，充分考虑各地工作实际，兼顾创新性、操作性，使设区的市地方性法规合法、合理，有特色、可操作。1、在合法性方面，主要围绕准确界定相关部门职责、准确实施国家和省法律法规、严格依法设置法律责任等方面提出意见。2、在规范性方面，主要是围绕规范法规名称、规范章节设置和体例编排、规范法规用语等规范立法技术方面提出意见。3、在创新性方面，强调在严格依法的前提下，充分体现本地特色，根据本地实际作出创新规定。4、在可操作性方面，强调多作补充性规定，不抄搬上位法规定；多作明确性规定，不作模糊性规定；多作实施性规定，不作倡导性规定等等。
二、河北省在指导设区的市立法工作中要把控立法权限、注重地方特色
（一）提前介入，加强指导。河北省8个新赋权的市，立法经验少，立法能力、立法队伍建设等均相对欠缺。目前只有保定市、秦皇岛市已经开始制定并获批了地方性法规。为保障新赋权的市地方立法工作顺利起步，河北省人大常委会法工委应当加大工作力度，采取提前介入的工作方法，加强对设区的市立法工作的指导。可有计划、有针对性地选择几个市、几个条例，委派专人全过程参与条例草案的起草、修改、调研、论证等工作，确保多数新赋权市打响打好第一炮。
（二）源头把关，避免重复。当前河北省设区的市立法选题存在的突出问题是“地方特色”欠缺。以省会石家庄市为例，现行有效41件法规中，执行性、实施性的38件，占93％；自主性、创制性3件，仅占7％。在新赋权的某市，出台的第一部法规是大气污染防治条例，虽然已获批，但在国家有大气污染防治法，省级有大气污染防治条例的背景下，留给市级条例的立法空间很有限。同时，大气污染防治有其特殊性，需要联防联治、区域治理。综合考虑，市级的相同立法，质量可以想象得出。
在立法计划上，河北省对原较大的市有要求，就是较大的市应该在每年的年底前将下一年度立法计划报送省人大常委会法工委，法工委将较大的市的立法计划纳入省级立法计划中。
当前，各设区的市人大常委会刚刚换届，河北省人大常委会法工委要从立法项目的选择，立法规划、立法计划编制上入手，加强对设区的市人大常委会立法工作的指导。
一是要依法立法，把控好立法权限。根据立法法规定，设区的市可在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面制定地方性法规。立法项目选择不能突破这个界限。
二是要坚持从本地实际需要出发，不能为立法而立法。秦皇岛市是新赋权的市，出台的第一部地方性法规是《秦皇岛市停车场管理条例》（2017年3月经河北省人大常委会批准），是个选题很好的典范。随着经济社会的发展，机动车保有量迅速增长，停车“难”“乱”“贵”等问题日益突出，特别是停车场管理与秦皇岛旅游城市发展不相适应。同时，国家和省级层面没有专门针对停车场管理的法律法规，该市结合实际情况制定停车场管理方面的地方性法规，从法律层面规范停车场的规划、建设、经营和使用，满足日益增长的车辆停放需求，促进城市交通环境改善，提升了城市管理水平。
三是要突出地方特色，以增强法规的生命力。设区的市应当针对本地特有的问题，选择法律关系相对单一的事项，特别是没有上位法依据的，有几条立几条，不要贪大求全，使条例真正能接上“地气”。《秦皇岛市环境噪声污染防治条例》2017年5月经省人大常委会批准，条例选题很有针对性和地方特色。秦皇岛是旅游度假海滨城市，对环境噪声污染防治有特殊的要求。条例对工业噪声、夜间施工噪声、中高考特殊期间噪声管理等，特别是对海域船舶进出港等特殊交通噪声作了规范，地方特色浓厚，操作性强，立得住，行得通，真管用。
立法选项是地方立法的首要环节，是把控立法质量的“第一关”。各设区的市，特别是新赋权的市，要遵循“把控权限、急需先立、突出特色”的原则，科学选择立法项目。通过立法项目的选择，使立法真正发挥促进本地经济社会发展的作用。
（作者单位：河北省人大常委会法工委） |
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