| 从张家口市首部地方性法规 看地方立法应把握的几个问题 |
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| ◎张家口市人大常委会 |
张家口市自2016年3月29日被赋予地方立法权以来，就如何推进科学民主立法、提高立法质量等方面进行探索和尝试。下面，结合制定《张家口市禁牧条例》的立法活动，对设区市地方立法应把握的几个问题谈几点体会。
一、坚持问题导向，突出地方特色，解决“立什么”
立法体现科学性和预见性，避免盲目性和随意性，不但要坚持问题导向，真正把握住社会的热点、难点、焦点问题，而且要立足本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等实际，突出地方特色。因此，地方性法规“立什么”是首先解决的问题。
(一)广泛征集立法项目。为使立法决策与本地改革发展决策相适应，拓宽和增强人民群众参与地方立法的广度和力度，张家口市人大从立法的源头为公众参与立法打开公开之门，通过各种形式向社会广泛征集立法建议项目。一是以市人大常委会办公室名义公开向市政府各部门、市法院、市检察院、市直属各单位、县区人大常委会、县区人民政府印发文件征集立法建议项目。二是在张家口市两会期间向驻张全国、省和市人大代表及政协委员发文征集立法建议项目。三是向民主党派、无党派人士、群众团体、工商联发函征集立法建议项目。四是以公告的形式在市人大网站发布信息，面向全社会征集立法建议项目。经过梳理归纳，确定了32件立法建议项目列入立法项目库。
(二)严格遵循立项原则。立项是立法的首要环节，把好立项关，对于保证法规有效实施至关重要。张家口市人大常委会法工委根据《中华人民共和国立法法》规定的权限和事项范围确定立法项目，着力在重点领域立法上做文章，在地方立法特色上下功夫，在增强立法实效上求突破，对立法工作进行通盘考虑、统筹安排。同时，在实践中注意了三个问题：一是注意自身立法能力，处理好数量与质量的关系。张家口市立法工作刚刚起步，因此2016年仅确定了1部年内提请审议的立法项目，同时严格把控调研的项目数量。二是注意与河北省人大立法规划和立法计划的衔接，避免与上位法的重复和冲突。三是考虑市人大各专门（工作）委员会工作量的均衡，避免立法工作集中化。2016年立法计划中列入审议和调研的项目分布在内司工委、城建工委和农经工委，既使工作量与立法能力相适应，又保证了立法质量与效率。
（三）科学编制立法计划。编制立法计划，是统筹安排立法工作、保障立法工作与改革发展稳定的全局工作保持高度一致的必要途径。一是立足张家口市市情。按照张家口是首都水源涵养功能区和生态环境支撑区的职能定位，市委确立了“坚定不移地走绿色发展、生态强市之路”的宏伟目标。因此，从绿色生态建设中找准切入点，解决制约张家口市生态发展的制度空白、制度缺陷和制度冲突，为“完成三大历史任务、交出两份优异答卷”的宏伟目标提供法制保障。二是立足急需先立。近年来，张家口市不断加大造林、绿化力度，生态环境得以改善，但由于过度放牧导致草场逐年退化，森林植被遭到破坏，生态自我修复能力差。禁牧立法的项目建议不仅符合实际而且与市委的指示精神高度契合，既符合“首都水源涵养功能区和生态环境支撑区”的定位和冬奥会的特殊要求，又有利于草原生态资源恢复和森林质量的提高。因此，将《张家口市禁牧条例》列入2016年立法计划的审议项目。三是立足重点领域。围绕张家口市委冬奥会筹办、文明城市创建、扶贫攻坚和水源涵养功能区建设等重点工作，将城市园林绿化管理、城市道路交通管理、城市环境卫生管理纳入调研项目。立法计划经市人大法制委会议、市人大常委会主任会议审议通过后，报市委审定批准实施。
二、坚持党的领导，发挥主导作用，解决“怎么立”
加强党对立法工作的领导，是发挥人大立法主导作用的根本保证。实践证明，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大主导作用，有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程。
（一）坚持党的领导，把好立法的政治方向。立法是国家的重要政治活动，加强党对立法工作的领导，对于保证立法正确的政治方向，推动党委重大决策部署贯彻落实至关重要。在立法工作中，一是自觉主动地坚持党的领导，善于将市委的重大决策部署和主张通过法定程序上升为全市人民的共同意志和行为规范，从制度上保证决策的贯彻落实，更好地发挥立法对经济社会发展的引领、推动、规范和保障作用。二是坚持张家口市人大制定的立法计划报市委审定批准后实施。三是建立健全立法重大事项向党委请示报告制度，明确立法重大决策报请市委做出，重大问题报请市委协调，重大事项向市委报告。在禁牧立法工作中，市人大常委会党组多次将禁牧立法工作进展情况向市委汇报，得到了市委主要领导的充分肯定和大力支持，为张家口市人大立法工作的扎实开展提供强有力的支持。
（二）坚持科学推进，充分发挥人大主导作用。人大及其常委会主导作用的发挥，直接影响着地方立法工作的有效推进和质量高低。张家口市在立法工作中充分发挥对立项、启动、起草、审议和协调五个方面的主导作用，着力解决“怎么立”的问题。一是主导法规立项。在广泛征求各方意见建议的基础上，强化选项论证评估，通盘考虑各方需求，经同市政府沟通协商、向市委请示汇报、向省人大报告备案等程序，精准确定立法项目。二是主导立法启动。张家口市首个立法计划公布后，市人大常委会在第一时间组织召开了由市人大法制委员会成员，市人大常委会法工委、农经工委，市农牧局、市林业局、市政府法制办等部门负责同志参加的禁牧立法工作启动会议，就立法的工作步骤、时间安排、责任单位、时限要求等作了安排部署。同时印发了《张家口市人大常委会办公室关于开展禁牧立法工作相关事宜的通知》，督促市政府开展禁牧立法调研起草工作。市政府也相应制定了《禁牧立法工作实施方案》，成立了起草工作领导小组，就工作任务、实施步骤、完成时限等作了具体详细的安排部署。三是主导法规起草。做好法规起草专班的组织工作，根据法规特点科学确定起草模式，督促组建强有力的起草班底，做好起草指导和跟踪督办工作。按照进度要求，2016年9月22日市政府在“中国张家口”的官网公开征集草案意见； 2017年1月3日，市政府第23次常务会议通过《张家口市封山禁牧条例（草案）》，并提请市人大常委会予以审议，确保了市人大常委会的审议进度。四是主导法规审议。审议是立法中最基本的活动，是立法程序的核心环节，加强对法规审议的主导，是切实提高立法质量的保证。一方面，根据法规草案的成熟程度和立法所调整社会关系复杂程度，科学合理地确定法规草案的审议次数。由于初次行使地方性法规制定权，禁牧条例采用“二审三表决”的审议制度，既能保证法规效率、确保法规质量，又体现了原则性和灵活性。另一方面，合理安排审议时间，为调研论证和审查修改工作留足时间。2017年2月24日，张家口市十三届人大常委会第三十四次会议对条例草案进行了初次审议。张家口市人大常委会法工委结合常委会组成人员意见和农经工委的审查意见，通过深入调研、充分论证和广泛征求意见，对条例草案进行修改完善。近期，市人大常委会将对条例进行第二次审议。五是主导立法协调。为适应立法工作规律，及时建立行之有效的立法工作协调机制，对内理顺立法工作机构和相关工委“统”与“专”的关系，对外加强与党委、政府的沟通联系。针对争议的焦点、难点问题，统筹协调各方面利益关系，加强请示汇报，求同存异，妥善处理不同意见。
三、推进科学民主立法，提高立法质量，解决“立得住”
党的十八届四中全会指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”在立法实践中，为使法规“立得住、行得通、真管用”，我们主要做到“五个坚持”。
（一）坚持依法立法。坚持依法立法作为地方立法工作的基本底线，结合张家口市实际，科学进行制度设计，真正做到：第一，按照法定权限立法，不越权。为了维护社会主义法制的统一和尊严，保障立法活动和谐、有序进行，设区市应严格按照立法权限立法，并且不与上位法抵触。第二，按照法定程序立法，不脱轨。张家口市立法遵循制度先行的原则，完善细化地方立法的各项程序性规范。依据《中华人民共和国立法法》《河北省地方立法条例》，张家口市制定了《制定地方性法规工作规程》《法制委员会工作规则》《立法咨询委员会工作规则》等相关制度，规范立法程序，做到立法工作有法可依，有章可循。第三，遵循法定精神立法，不错位。有上位法依据的严格遵守，没有上位法依据的，按照法律的基本原则、法治的基本精神和国家政策改革的基本方向立法，保证国家法律体系内部和谐统一。
（二）坚持民主立法。民主立法就是要求通过民主程序，使法律最大限度反映最广大人民的利益和要求、充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。一是拓宽公民有序参与立法的渠道。通过报刊、网络等途径，公开禁牧立法信息，保证社会公众对立法背景、立法过程、立法内容的知情权，听取社会公众特别是基层群众的意见和建议，使立法更好地体现民情、汇集民意、集中民智。二是充分发挥人大代表的作用。人大代表参与国家权力机关的工作，最能反映人民的意见和要求。一年来，张家口市人大积极听取和吸纳人大代表在立法计划编制、立法调研、法规草案修改、立法论证、法规草案审议等立法工作中的意见和建议，认真研究人大代表提出的立法议案，切实提高立法的民主性。三是广泛征求意见。通过发布公告、发送信函等形式，向市直各部门、各县区四大班子、各乡镇人大、市人大代表、政协委员、立法咨询委员和社会公众广泛征求意见，发送信函1500余份，收集意见建议300余条。
（三）坚持深入调研。调查研究是“谋事之基、成事之道”，是促进立法民主化和科学化、提高立法质量的关键环节。坚持把立法调研贯穿立法活动的全过程，经过多次调研、反复修改，不断提高禁牧立法的精准性和实效性。一是为夯实立法基础，2016年8月，赴沽源、康保等县，通过实地走访重点镇村、召开座谈会、听取汇报等方式开展立法调研，了解禁牧工作的基本情况，收集相关意见和建议，掌握第一手材料。二是为开阔立法思路，2016年9月，赴已经制定禁牧法规的赤峰、长春等市进行学习考察和调研，就禁牧的重点、难点问题进行研究探讨，吸收借鉴立法经验和实践经验。三是为更好地修改完善法规草案， 2017年4月，赴万全、尚义、蔚县、赤城等县区就条例的题目内容、部门职责、管理方式、法律责任等方面进行立法调研，征求县区政府、相关部门、乡镇村及养殖户的意见和建议，为草案的修改和审议奠定了坚实的基础。
（四）坚持立法论证。加强立法论证是增强立法的科学性、民主性，提高立法质量的有效途径。一是聘任了33名精通法律、环保、城建、历史文化保护、中文等方面的专家学者为张家口市人大常委会立法咨询委员，为张家口市地方立法提供智力支持和专业指导。二是为确保法规质量，两次组织立法咨询委员召开立法论证会，对法规草案的框架结构、主要内容以及相关法律问题进行咨询论证。三是召开部门联席会议，多次组织法院、检察院、司法局、农牧局、林业局等部门就部门职责、法律责任、处罚条款等重点难点内容进行论证探讨。实践证明，这一举措为提高立法质量、增强法规的针对性和可操作性起到了积极作用。
（五）坚持省人大指导。对于立法经验为零的设区市来说，坚持与省人大常委会法工委的密切联系，是切实提高立法质量的“秘诀”。一是在《张家口市禁牧条例》立项之初，向河北省人大常委会法工委进行汇报，省人大常委会法工委给予有力支持，认为选题具有地方特色，属于地方事务，较为适宜地方立法。二是充分利用省人大常委会法工委领导来张调研、考察的机会和通过电话咨询的方式，就禁牧立法工作中遇到的重点、难点问题进行研究探讨和请教沟通。三是5月17日，张家口市人大常委会法工委向省人大常委会法工委就禁牧立法工作作了专题汇报，省人大常委会法工委给予充分肯定，并提供了宝贵的指导性意见和建议。
一年来，张家口市人大法制委通过制定首部地方性法规的立法实践，取得了一定的成绩，体会到了立法工作的艰辛和责任重大，也遇到了诸多困难和疑惑。对于新赋权的设区的市来讲，立法经验、能力不足是制约立法工作开展的“瓶颈”，对立法程序不熟悉、立法技术不娴熟，是影响立法工作效率和质量的主要因素。在今后的工作中，将不断加强学习、深入思考，不断积累立法经验，积极探索立法工作的新理念、新途径、新举措，努力使张家口市地方立法工作迈上一个新台阶。 |
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