| 精准选题统筹主导整合资源 推动地方立法工作实现良好开局 |
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| ◎秦皇岛市人大常委会 |
2015年8月1日，根据立法法的规定和河北省人大常委会赋权，秦皇岛市开始行使地方立法权。一年多来，秦皇岛市人大常委会坚持党的领导，充分发挥人大主导作用，精准选题，整合资源，地方立法工作开局良好。目前，《秦皇岛市停车场管理条例》《秦皇岛市环境噪声污染防治条例》在河北省人大常委会审议批准中获得全票通过，立法质量受到河北省人大常委会和河北省人大法制委领导肯定；《秦皇岛市制定地方性法规条例》《秦皇岛市物业管理条例》已经市人大常委会第一次审议；《秦皇岛市长城保护条例》《秦皇岛市沿海防护林建设与保护条例》将于年内提请审议。全国人大法制工作简报、河北省人大常委会《公民与法治》刊物介绍了秦皇岛市开展地方立法工作的实践做法。
一、聚焦社会关切，突出地方特色，科学确定立法项目
科学立法，关键在科学立项；人大主导，关键在立项主导。秦皇岛市获得立法权后，各方面的立法热情较高，一些部门和同志由于对立法工作尤其是设区市这一级立法的地位和特点还不了解，提出的立法项目建议在必要性、可行性方面并不符合设区市立法的要求。秦皇岛市人大在广泛进行立项调研论证的基础上，积极争取市委的领导和支持，充分发挥人大主导作用，坚持立市委关注的法、立群众期待的法、立有秦皇岛特色的法、立有效管用的法。具体做法是：
（一）坚持切口要小，聚焦要准。“切口要小”就是在选择立法项目时，注意针对特定领域，解决特定问题，避免贪大求全，坚持“一事一法”，不搞综合性的“成套设备”。“聚焦要准”就是立法项目要围绕中心、服务大局，聚焦社会关注的“痛点”和政府工作的“难点”。在制定2016年立法计划时，有关方面提出了制定秦皇岛市城市管理条例和环境保护条例等建议。研究后认为，类似立法项目切口过大，范围过宽，针对性不强，难以深入具体，搞不好就会成为无实质内容的重复立法。最后，经过反复论证，针对秦皇岛市停车场供需矛盾突出，群众对停车难、停车乱、停车贵问题反映强烈的现实，在没有直接上位法的情况下，坚持创新性立法，将秦皇岛市首部地方性法规聚焦停车场管理；针对秦皇岛市沿街商户叫卖、住宅装修、广场舞等健身娱乐噪声扰民问题日益突出，噪声投诉占环境污染投诉三分之一强的现实，将秦皇岛市首部环保类法规聚焦噪声污染防治这一特定领域。
（二）坚持突出秦皇岛地方特色。地方特色是地方立法的灵魂和生命。在选择立法项目时，坚持立足秦皇岛市实际，针对本地事务，解决本地问题，不搞“人云亦云、人有我有”，彰显秦皇岛地域风格和本地特色。秦皇岛市是滨海旅游城市，生态环境至关重要，市委也提出了生态立市战略，所以秦皇岛市人大将生态资源保护作为立法的重点，着手开展了以保护沿海岸线资源为重点的沿海防护林建设与保护条例、湿地保护条例和海水浴场管理条例的立法工作；历史文化资源是秦皇岛的宝贵财富，也是秦皇岛市开展全年、全域旅游的重要依托，为此，秦皇岛市人大着手开展了长城保护条例、北戴河近代名人别墅保护条例的立法工作。这些立法项目既符合市委的战略部署，又具有浓郁的秦皇岛本地特色，得到了市委的肯定和支持。
（三）坚持不重复立法，协调好与上位法的关系。地方立法一般不重复上位法的规定，是立法法确立的原则，也是避免重复立法、“法繁扰民”的必然要求。在选择立法项目时，坚持对于上级立法机关已列入近期立法计划的项目，不抢闸出台，避免出台后与新颁布的上位法不一致而造成被动；对于上位法刚刚颁布实施且规定较细的，在贯彻落实1~2年后，认为确有必要的，再启动立法程序。秦皇岛市获得立法权伊始，有关方面就提出了制定秦皇岛市城乡规划条例的建议，起草了条例草案，经过市政府常务会议审议，连续两年向市人大正式提出立法建议，并写进了市委、市政府有关文件。秦皇岛市人大研究后认为，河北省城乡规划条例于2016年修订，内容十分详尽，有关方面起草的草案内容大部分与省条例重复，目前城乡规划中存在的问题主要不是无法可依的问题，而是有法不依、执法不严的问题。经过积极与政府沟通，并向市委汇报，最终未将该立法项目列入立法计划，并建议政府就具有秦皇岛市特点的海岸带规划和乡村规划起草单行条例草案，突出针对性和实效性。湿地是秦皇岛重要的岸线资源，在制定2016年立法计划时，有关方面提出了出台秦皇岛市湿地保护条例的建议。经研究后认为，省人大常委会正在制定河北省湿地保护条例，而秦皇岛市相关条例应在省人大条例颁布实施后，根据实践中存在的问题，综合评估需要细化和补充的内容，再行启动立法工作。所以，秦皇岛市人大暂缓了湿地保护的立法程序，将其列入了2017年的预备调研项目。
二、加强组织协调，坚持依法立法和问题导向，推动立法工作有序开展
万事开头难，立法工作又是一项多主体参与的系统工程，对于新赋权的设区市来说，加强组织领导是做好立法工作的前提和保证。在市委的领导下，充分发挥人大的主导作用，统筹协调，确保了立法计划顺利实施。一是在立法计划颁布后，迅速组织召开全市地方立法工作会议，就加强领导、落实责任，做好法规草案起草、审议等工作，确保高质量完成立法计划进行动员部署。二是制定下发立法项目责任明细表，要求各起草单位成立专门领导小组、起草班子，明确责任部门、责任领导、责任人员和完成时限，确保各个立法项目分工明确、责任到人。三是通过召开草案起草工作调度会和深入有关起草单位听取汇报等形式，加强对法规草案起草工作的督导调研，明确具体要求，确保按时推进。
在立法工作中，坚持依法立法，认真遵照立法法和省立法条例的要求，克服立法项目多、时间紧、人员不足的困难，确保规定动作不减少、法定程序不走样，严格依法依规开展审议修改工作。秦皇岛市每一部条例都经过专门委员会、主任会议、常委会会议各三次审议方表决通过，确保了法规质量；坚持问题导向，追求有效管用。在《秦皇岛市停车场管理条例》的立法过程中，各方面普遍反映政府提交的草案过于原则，针对性不强。为此，秦皇岛市人大认真研究各方面提出的意见，共梳理出六个方面的突出问题，并以这些问题为导向，对政府提交的草案做了较大幅度的修改，由原来的29条2427字，调整修改为45条4976字，条例质量得到河北省人大常委会肯定和社会各界好评；坚持不重复上位法规定的原则，在《秦皇岛市环境噪声污染防治条例》立法过程中，针对政府提交的草案与上位法重复较多的问题，先后共删减十四条零三款，使条例文本更加简洁，本地特色更为凸显。
三、积极借助外脑，发挥专家力量，有效整合立法资源
立法力量薄弱、人员编制不足是新赋权设区市面临的共性问题。秦皇岛市人大积极挖掘社会资源，注重发挥专家学者作用，构建大立法格局，有效提升了立法能力。一是组建地方立法咨询人才库。按照理论与实务相结合、法律与其他专业相结合的原则，聘请了首批60名地方立法咨询人才库人员，出台了人才库管理办法。二是建立秦皇岛市地方立法研究咨询基地。分别在燕山大学、河北环境工程学院建立了秦皇岛市地方立法研究咨询基地，举行了签约揭牌仪式，为地方立法工作提供草案起草、咨询论证等常态化的智力支持。三是委托专家开展法规草案调研论证。委托燕山大学、河北环境工程学院组成课题组，就每部法规草案的修改进行深入的调研论证，提高法规草案质量。四是组织召开地方立法咨询专家论证会，认真听取和吸纳专家意见。每个法规草案修改完善过程中，都通过组织召开专家论证会的形式，积极听取专家的意见和建议。五是实行高校法学教师到立法岗位挂职锻炼制度。分别与燕山大学、河北环境工程学院洽谈协商，达成了每年选取优秀教师和毕业生到市人大常委会法工委进行挂职锻炼或实习锻炼的合作协议。目前，首批挂职、实习人员已经到位，有效缓解了立法力量的不足。
四、加强队伍建设，完善体制机制，注重宣传落实
在秦皇岛市委的领导和支持下，秦皇岛市人大从市直机关抽调精干人员组建了立法队伍。一年多来，秦皇岛市人大加强立法队伍建设，强调政治素质，严明工作纪律，弘扬能吃苦、甘于奉献的立法人精神，建立委员会每周集体学习和轮流主讲制度，积极开展对立法理论、立法技术和法律法规知识的学习，努力提高立法队伍的政治素质和业务能力。
不以规矩，不成方圆。秦皇岛市人大高度重视立法体制机制建设，起草了《秦皇岛市制定地方性法规条例》，对秦皇岛市立法体制机制做出了总体性安排。同时，以该条例为纲，根据轻重缓急，陆续出台了一系列立法工作制度，如《秦皇岛市人大常委会党组关于地方立法工作重大事项向市委报告的规定》《秦皇岛市人民代表大会法制委员会工作规则》《秦皇岛市人大常委会立法咨询人才库管理办法》《秦皇岛市人大常委会规范性文件备案审查工作规定》等，推动秦皇岛市立法体制机制从无到有，逐步建立完善。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。为促进地方法规的贯彻落实，秦皇岛市人大在5月下旬，就《秦皇岛市停车场管理条例》正式实施举行了20多家新闻媒体参加的新闻发布会，并组织市政府8个有关部门深入社区和主要街道，开展了多种形式的宣传活动。年底，秦皇岛市人大常委会还将就该条例的实施情况组织代表进行视察调研。
五、认真开展规范性文件备案审查工作
《河北省各级人大常委会规范性文件备案审查条例》施行以来，秦皇岛市人大认真贯彻落实条例要求，扎实有序开展备案审查工作。一是出台《秦皇岛市人大常委会规范性文件备案审查工作规定》。为了贯彻落实好条例，秦皇岛市人大出台了《秦皇岛市人大常委会规范性文件备案审查工作规定》，结合秦皇岛市实际，对备案义务机关和备案范围、报备时限和文本要求及审查处理机制等提出了具体要求，对照条例内容做了进一步细化。二是加强组织协调，夯实工作责任。通过召开全市规范性文件备案审查工作会议及向备案义务机关下发通知等方式，统一思想，提高认识，明确责任机构和责任人，推动规定的落实。三是加强信息化建设，为备案审查工作提供技术支持。备案审查工作量大面广，需要查阅大量的法律、法规、规章。秦皇岛市人大积极与北京北大英华科技有限公司联系，购置北大法宝法律法规检索系统，为备案审查工作的开展提供技术支持，提高了备案审查工作的效率和质量。四是坚持有备必审、有错必纠，认真做好备案审查工作。2016年以来，秦皇岛市政府及各县区人大共报备规章3件，规范性文件32件。秦皇岛市人大坚持有备必审、有错必纠，通过有关工委、法工委联合审查的方式严格把关，并对规章和重点规范性文件委托专家审查12件。对于在审查中发现的文件施行日期和公布日期时间间隔不符合规定的问题，及时予以指出，引起起草和发布单位的高度重视；对于在审查中发现的罚款幅度虽符合法律规定，但与河北省有关条例规定不一致的问题，及时向河北省人大常委会法工委备案审查处进行了请示。
秦皇岛市的立法工作刚刚起步，虽然取得了一定的成绩，但还有很多差距和不足，法规草案起草质量、人大常委会审议质量和立法的精细化程度都有待提高。今后，秦皇岛市人大将在河北省人大法制委及常委会法工委的指导下，认真学习其他地市的先进经验和做法，充分发挥人大的主导作用，稳中求进，勇于创新，不断开创地方立法工作的新局面。 |
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