| 关于加强人大预算审查监督工作的建议 |
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| ◎刘建伟 |
财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八大提出：“人大及其常委会要加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，十八届三中全会提出：“实施全面规范、公开透明的预算制度”。新修订的《中华人民共和国预算法》确立的全口径预算体系对各级人大及其常委会审查监督预算工作提出了更高要求。本文针对河北省人大开展预算审查监督工作中存在的主要问题，提出了对策建议。
一、当前河北省人大及其常委会开展预算审查监督工作存在的主要问题
1.预算审查监督的组织机构不健全。自2000年全国人大常委会设立预算工作委员会以来，各省级人大常委会也陆续设立了预算工作委员会（以下简称“人大常委会预算工委”）。据统计，目前省级人大常委会中设立预算工委的已有24个。其中，组织机构较全的山东省人大常委会预算工委下设三个处室，编制21 人；四川省人大常委会预算工委设置预算审查处、预算监督处；云南省人大常委会预算工委设置综合处、预算审查监督处。目前，河北省尚未设立人大常委会的预算工作机构，只是在省人大常委会财经工委中内设了一个预算处，且人员老化、专业技术人才缺乏、监督力量严重不足，相对于省财政厅近50人的预算局而言，工作中难以形成有效对接。
2.人大代表和财经委委员构成不合理。在河北省人大代表构成中，经济口的人大代表以企业界人士居多，有过财政、审计工作经历、能看懂财政预决算的代表人数很少。大部分代表对于财政收入的来源，财政支出如何安排，为什么这么安排，财政预决算是否有什么违规的情况搞不清楚。对预算的关注仅仅是自己熟悉的部分，全面监督预算能力欠缺，这使得部分人大代表主动参与预算审查监督的积极性不高。河北省人大财经委委员兼职的多，专职的少。兼职委员们平时忙于本职工作，主要履职方式是参加省人大常委会会议。他们对参加预算和经济监督方面的财经委会议、调研、检查等任务较重的工作，请假率较高。这在一定程度上影响了预算审查监督的效果。
3.人大常委会初步审查的预算草案编制细化不够。根据新预算法的规定，省市县人民政府应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人大常委会进行初步审查。然而根据以往的惯例，河北省人民代表大会的开会时间是每年的1月上旬。而每年的1月3日，财政部门才能统计出上年度相关财政预算数据的快报数。由于财政部门编制预算草案的时间距离人民代表大会召开时间非常近，这使得预算草案文本的起草非常仓促，不可避免地会影响到预算草案的编制质量。省人大常委会初步审查的预算草案有的只有项目没有资金，大多是上年预算执行情况和当年预算安排的一些设想，一些项目和重大资金的安排没有细化，相关附表缺乏详细的说明，缺少相关背景情况的介绍。另外，省人大常委会相关机构组织代表对本级预算草案初步方案进行审查以及省人大常委会对预算草案进行初步审查时，财政部门也在对预算草案进行修改完善，这使得省人大常委会初步审查的预算草案与财政部门提交的预算草案有时大相径庭。预算草案编制的过粗以及预算草案的不稳定，导致人大常委会难以对政府预算进行实质性审查，影响了人大的权威。
4.人民代表大会用于审查预算报告的时间过短。根据惯例，每年人民代表大会用于审议预算报告的时间只有半天，而且这半天一般是和省长所作的政府工作报告以及发改委的计划报告同时审议，人大代表们对于大几百页的省本级政府预算、近200页的预算解读根本没有时间翻看，更别说审议上万页的127个省本级一级预算单位的部门预算了。
5.预算审查信息不对称。从实践经验看，有的民生预算能享受政策的条件过于苛刻，能受益的群众范围过窄；有的预算政策内部循环，政策受众不知情，导致惠民政策落地难；有的预算延续前次确定预算时预估的定额标准，未根据实际情况调整；预算制定往往都不是根据群众需要确定的，而是政府估计的，这些情况都会导致将来预算执行率低。可是，由于政府部门对预算执行信息公开不够，人大代表很难掌握上年度预算执行的具体情况。同时，人大也不能通过审计来了解预算执行情况。人大对审计部门上年度对哪些预算项目进行了审计，对审计中查出的上年度预算执行中存在的问题都不清楚，因而不能把审计结果作为批准预决算的参考依据。这样势必会削弱人大的预算监督权。此外，人民代表大会审议的预算报告和报表中所罗列的项目预算依据依然过于简单，重大项目缺少前期论证情况的说明。部分预算资金不能落实到具体项目，只能形成捆绑预算，这样就增加了财政或发改等部门资金调配的权力。总之，由于预算编制中的“专业壁垒”现象，使得人大代表很难发挥监督作用，人大的预算审查监督权受到了严重的削弱。
二、加强河北省人大及其常委会预算审查监督工作的建议
1.省人大常委会应适时设立预算工作委员会。省人大常委会设立预算工作委员会是落实人大预算审查监督权的必然要求，也是落实新预算法的需要。建议将省人大常委会的财经工委更名为“财经预算工作委员会”或“预算工作委员会”。这样，一方面有利于与全国人大常委会预算工作委员会在工作上的对接，接受上级人大的工作指导；另一方面有利于对内部力量进行整合。可以通过机关内部调整、从财政或审计部门引进专业人才等方式，提高干部队伍的业务素质，提升人大预算监督的能力和水平。建议在预算工委下设的处室中包括国有资产监督处。国有资产不仅数量庞大，而且管理非常复杂，社会十分关注，监管任务工作量大、难度大。按照河北省委深化改革任务要求，2017年河北省将出台政府向人大报告国有资产管理情况的具体制度办法，人大加强对国有资产管理的监督将成为今后人大财经工作的一项重要职责和内容。设立国有资产监督处将更有效地落实人大对国有资产的监督职能。
2.完善人大代表的构成，加强财经专委队伍建设。增加人大代表中有财政预算、审计工作经历的人员比例，探讨建立代表的履职约束和激励机制，以更好地发挥代表在监督中的主体作用。同时，完善财经委员会的组成，适当增加中青年委员比例，注重有专业经验和专业素质的专家学者委员比例，逐步扩大专职委员的比重。为了发挥好现有人大代表和财经委委员的作用，建议省人大常委会加强对人大代表和财经委委员进行相关培训，提高履职能力。
3.完善省人民代表大会的会议制度。首先，改变现有的预算审查程序。财政汇总后的预算草案经省政府常务会通过后，应先提交省人大常委会有关工作机构初审，之后再提交省委常委会研究讨论。现在的程序是省委常委会定了以后再报人大履行法定的初审程序，由于一些大的资金安排已经省委决定，人大就难以再提出实质性的修改意见了。其次，合理调整人民代表大会召开时间。财政部门编制的预算草案提交省人民代表大会审议之前，需要经过政府常务会讨论、省委常委会讨论、省人大常委会初步审查等环节。目前，财政部门统计出上年度相关财政预算数据距离省人民代表大会召开时间间隔过短，这既违反预算法关于在人民代表大会会议举行三十日前本级人大常委会对预算草案的初步方案进行初步审查的规定，又影响预算草案的编制质量。因此，建议将每年的省人民代表大会召开时间由每年的1月上旬延迟到2月上旬，以给财政部门预算的编制、政府常务会讨论、省委常委会讨论、省人大常委会初步审查等环节留出充分的时间。同时，适当延长省人民代表大会的会期，建议每次会议至少留出一天的时间专门讨论财政预算问题。预算的初审时间延长后，财政预算草案编制不细的问题也可以在一定程度上得到缓解。最后，恢复预算的口头报告制度。口头报告，有利于代表们集中注意力阅读预算报告和文本，也给代表们提出与预算有关的意见建议提供了相应的时间。
4.加强人大网络信息平台建设，提高预决算信息公开化水平。目前，河北省已经按照全国人大常委会的统一部署，结合本省工作实际，开始推进河北省人大系统预算联网监督工作。作为人大预算审查监督信息化工作的一部分，预算联网监督要贯彻围绕中心、依法监督、聚焦应用、安全可靠、统筹推进的原则，力争用三年时间，稳妥推进，建立功能完备的预算联网监督系统，逐步形成横向联通、纵向贯通的预算联网监督网络。横向上，各级人大系统首先与本级政府财政部门实现联网互通，再逐步与税务、人社等政府收入征管部门和国资、人行等财经监督部门联网，实现预算收支信息的横向联通比对；纵向上，逐步形成由省人大、市级人大和有条件的县级人大的预算监督三级网络结构，三级网络使用统一的人大预算联网监督系统（软件）和统一的网络硬件设计架构，各级平台主要服务于本级预算联网监督工作，同时上、下级人大网络间实行纵向数据传输和业务应用，满足上下级间的数据汇总分析、业务指导交互、数据共享交流等功能。（作者单位：河北省人大常委会财经工委） |
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