| 浅谈如何做好地方人大常委会规范性文件备案审查工作 |
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| ◎河北省人大常委会法工委备案审查处 |
十八大以来，党中央多次对备案审查工作作出重要决策部署，这表明在全面推进依法治国的新时期，各级人大常委会备案审查工作的任务更重、标准更高。如何正确认识并进一步做好新形势下备案审查工作是每位人大工作者应该思考的课题。
一、充分认识规范性文件备案审查工作的意义
规范性文件备案审查是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，它作为一项具有中国特色的宪法监督制度，担负着保障宪法和法律实施、维护国家法制统一、保障人民群众切身利益的重要责任。
（一）规范性文件备案审查是保障宪法法律实施，维护国家法制统一的重要举措。确保宪法和法律在本行政区域内的实施是地方人大常委会的重要职责。规范性文件是为贯彻实施宪法、法律、法规而形成的，其内容是否合法、是否适当，对于确保宪法和法律的实施、维护社会和谐稳定，关系重大。通过规范性文件的备案审查，发现并及时纠正或撤销规范性文件中存在的与宪法、法律法规相抵触的情形，保证我国社会主义法律体系的完整性、系统性，从而维护国家法制统一。
（二）规范性文件备案审查是人大常委会提升监督实效的有力手段。立法监督是人大常委会的重要职权，备案审查制度的建立使这一职权得以充分行使。备案审查是人大常委会开展法律监督工作的基本形式，这种监督方式目标明确、标准明确、纠正方式明确，能够发现在执行规范性文件方面存在的问题，制止违法的错误决策，是一种有力的监督措施，能够充分体现人大监督工作的有效性。
（三）规范性文件备案审查是保障公民合法权益的有效途径。规范性文件直接调整的是作为行政主体的行政机关与作为行政相对人的公民、法人或者其他组织之间的权利、义务，与人民群众的利益密切相关。规范性文件具有普遍约束力，一旦“搞土政策，搞变通”，会对一个地区人民群众的整体利益产生损害，影响远大于具体的违法行政行为。纠正错误的规范性文件比个案监督能更全面地保护人民群众的利益。加强规范性文件备案审查是有效保障公民权利、维护人民群众根本利益的有效途径。
二、准确把握规范性文件备案审查工作的范畴
（一）规范性文件的界定。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，规范性文件是指除宪法和法律以外的以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。二是上述文件以外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释。这些文件不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也都是普遍适用的，涉及公民、法人和其他组织的权利义务。《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称条例）规定，规范性文件是指依照法定权限和程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用、公开发布的文件。
规范性文件应当具备以下四个实质要件：一是特定机关按照法定程序制定，其主体是国家机关。二是具有普遍约束力。从调整对象和内容上看，应当规范的是不特定的公民、法人或其他组织的权利义务。针对特定人、特定事做出的规定，以及调整国家机关内部工作的规则，都不属于规范性文件。如政府关于“授予荣誉称号或者奖励表彰的决定”即是针对特定的人和事，就不是规范性文件。三是在较长时间内反复适用。政府发布的一次性的通知、通告等文件，因其不能反复适用，也不属于规范性文件。如某国家机关“关于在某时、某地召开什么会议的决定”或者“关于机构、领导小组调整的文件”等，就属此类。四是文件的内容，涉及规范公民、法人和组织的权利与义务。
规范性文件的形式要件包括：（1）规定要符合职权范围；（2）名称规范；（3）内部的合法性审查；（4）经过集体民主讨论；（5）负责人签发；（6）向社会公布。监督法和河北省条例中规定的“决议、决定、命令”不是特指规范性文件的名称，只要符合上述实质要件和形式要件，不论其名称是什么，都属于规范性文件；而名为“决议、决定、命令”的，如果不具备上述实质要件和形式要件，不应纳入备案审查范围。一般来说，规范性文件除决议、决定、命令外，还包括公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等等。
（二）规范性文件的备案。宪法和有关法律规定，备案就是规范性文件的制定机关应当按照规定将其制定的规范性文件报送法定的机关进行备案。报备是法定义务。河北省条例对规范性文件的报备范围、时间、内容、方式都进行了规范。
备案范围：“省人民政府、设区的市人民政府制定的规章，县级以上地方人民政府发布的决定、命令等规范性文件，应当报送同级人大常委会备案；设区的市人民政府制定的规章，还应同时报送省人大常委会备案。”“设区的市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定等规范性文件，乡（镇）人民代表大会作出的决议、决定等规范性文件，应当报送上一级人大常委会备案。”
备案时间、内容和方式：“规范性文件制定机关（以下简称制定机关）应当确定规范性文件的报送机构，负责规范性文件的报送备案。规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。规范性文件报送备案，应当提交备案报告、规范性文件正式文本和说明，按照统一格式装订成册，一式五份并附电子文本。”“每年1月31日前，报送机关应当将其上一年度制定和废止的规范性文件目录报送备案机关备查。”
（三）规范性文件的审查。宪法和有关法律规定，审查就是接受备案的机关根据法定权限对备案的规范性文件的合宪性、合法性或者适当性进行审查。
1.审查标准。第一，是否超越权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权益，或者增加公民、法人和其他组织的义务。所谓超越权限，是指制定机关违反法定职权，对不属于自己职权范围内的事项作出规定。所谓限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权益，是指地方人大及其常委会作出的决议、决定或者地方政府发布的决定、命令，对公民、法人和其他组织依照法律、行政法规、地方性法规的规定所享有的权利，予以限制或者取消。所谓增加公民、法人和其他组织的义务，是指地方人大及其常委会作出的决议、决定或者地方政府发布的决定、命令，在法律、行政法规、地方性法规的规定之外，额外规定公民、法人和其他组织应当承担的义务。第二，是否同法律、法规规定相抵触。根据有关法律规定和实践情况，通常认为符合下面五项中任何一项，都可以认为是与上位法相抵触。（1）上位法有明确规定，与上位法的规定相反； （2）虽然不与上位法的规定相反，但旨在抵消上位法的规定，即搞“上有政策下有对策”；（3）上位法没有明确规定，但与上位法的立法目的和立法精神相反； （4）违反了立法法关于立法权限的规定，越权立法；（5）下位法超出上位法规定的处罚的种类和幅度。第三，是否有其他不适当的情形。所谓“不适当”，除越权和违法外，一般是指明显不恰当、不合理、不公平。就是说，这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。如，有的地方规定外地啤酒、香烟等产品不得进入本地销售，或者对外地啤酒、香烟等产品额外征收费用，违反了平等竞争要求，造成市场分割。这些都是属于不适当、应当予以撤销的情形。
2.审查方式。一是主动审查，即有审查权的机关对备案文件主动进行审查；二是被动审查，即有审查权的机关根据“审查要求”或者“审查建议”进行审查。“审查要求”是特定国家机关提出的，特定国家机关一般是指下级人大常委会和同级“一府两院”，他们提出的“审查要求”应当直接进入审查程序；“审查建议”是指特定机关以外的机关、团体、企事业组织和公民个人提出的，他们提出的“审查建议”是先交由备案审查机构研究，必要时再进入审查程序。
3.审查程序。（1）主动审查程序：见附件《规范性文件审查流程图》。（2）被动审查程序：一是关于审查要求。人大常委会办公厅（室）将接收的审查要求送人大常委会备案审查工作机构进行登记后，备案审查工作机构将审查要求送人民代表大会相关专门委员会或者常委会相关工作机构进行审查，程序见附件《规范性文件审查流程图》。二是关于审查建议。人大常委会办公厅（室）将接收的审查建议送人大常委会备案审查工作机构进行登记并研究。必要时，将审查建议送人民代表大会相关专门委员会或者常委会相关工作机构进行审查，程序见附件《规范性文件审查流程图》。三是人大常委会备案审查工作机构应当将处理结果告知提出审查要求或者审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民。
三、正确处理备案审查工作中的几个关系
规范性文件备案审查工作涉及到对法律法规的理解和运用，涉及到对同级政府、下一级人大及其常委会权力的监督，涉及到本级人大内部分工合作，也涉及到对公民有序政治参与的保障和公民各方面权利的保护，需要统筹兼顾、正确处理各方面关系。
（一）要处理好支持政府依法行政与保障相对人合法权利的关系。随着经济社会发展水平不断提高，利益诉求日趋多元化，政府行政管理面临的形势日趋复杂，挑战不断增加，一些行之有效的行政许可、行政处罚和行政强制成为政府有效实施管理的必要手段。另一方面，缺乏监督的权力极易扩张过界，侵害公民的正当权利和利益。为有效平衡公权力和公民权利之间的关系，国家出台了一系列法律法规进行界定规范。在对规范性文件进行合法性、合理性审查时，我们要坚持以上位法为依据，以统筹兼顾、有效平衡支持政府依法行政和保障相对人合法权利的关系为原则。
（二）要处理好备案审查工作机构审查与专门委员会审查的关系。目前，省、市两级人大的备案审查工作机构都设在法工委，法工委承担着备案文件的接收、登记、存档和初步审查的职责。按照新修改的立法法关于“有关专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”的规定，在较大的市以外的设区的市被赋予立法权后，规范性文件数量大量增加的情况下，应充分发挥各专门委员会在人大备案审查方面的作用。因此，备案审查机构要重视与专门委员会加强沟通、强化分工协作和联合审查，充分发挥人大的整体合力至关重要。
（三）要处理好积极开展主动审查与充分发挥被动审查作用的关系。依法履职，积极作为，主动开展对报备的规章、规范性文件进行审查是备案审查工作机构义不容辞的职责。同时，规范性文件涉及领域广泛，调整的社会关系更是纷繁复杂，很多问题要在实施中才能充分显现，需要通过被动审查，即由国家机关，公民、法人或者其他组织提出审查要求或者审查建议，启动审查程序实施监督。因此，工作中应该坚持主动审查和被动审查并重的原则。
（四）要处理好开展独立审查与加强和制定机关沟通的关系。备案审查工作机构必须具备公正的立场、客观的视角，并对备案文件的合法性、合理性进行独立的判断。规范性文件制定机关对相关领域情况更为熟悉，对如何有效规范有更切身的认识和体会。因此，在加大备案审查工作力度的同时，要积极主动地与制定机关沟通交流，反馈意见，达成共识，提高审查监督实效。
（五）要处理好适时开展提前介入与充分做好事后监督的关系。由于一些部门在制定规范性文件的过程中会有维护和扩大自身权力的冲动。备案审查作为一种事后监督手段，在发现存在问题时，可能规范性文件已经生效并产生不良后果，立即采取修改撤销措施又容易产生“朝令夕改”的不良影响。对于部分涉及面广、影响力大的规范性文件，应积极与制定机关加强沟通，提前介入，提出意见建议，努力降低纠错成本，规范公权力。需要注意的是，提前介入只能适度开展，并不能替代备案审查，一是提前介入只是一种工作方法，并无明确法律依据，无法取代人大依法履职进行的备案审查；二是过多过度提前介入有越俎代庖之嫌，会影响制定机关积极性，因此，提前介入把握好“度”非常重要。
四、努力探索新形势下做好备案审查工作的新途径
河北省备案审查工作开展十余年来，各级人大常委会积极推进工作开展，取得了一定成绩。但是也存在一些问题：一是工作中还存在重报备、轻审查的情况；二是报备机关重视不够，存在漏报、迟报的现象，报送备案的范围还未做到全覆盖；三是备案审查工作力量不足，难以适应工作需要。加强和改进规范性文件备案审查工作，在把握基本原则的同时，还需要不断探索工作的新途径。
（一）完善机制，实现工作标准化。要以报备率、及时率为标准，探索建立备案催报、补报、通报和问责制度，督促报备主体认真落实报备责任，实现备案工作全覆盖；建立备案登记回执制度，增强备案工作规范性；细化审查程序，完善发现问题的处理程序，提高审查的有效性；完善审查要求和审查建议的接收、审查、处理和反馈机制，促进被动审查制度化。通过进一步完善制度和机制，最终实现规范性文件备案审查工作的标准化。
（二）备审并重，增强监督的实效。实现应备必备是做好规范性文件备案审查工作的基本前提。要围绕宪法实施和监督，立足“所有”，落实“纳入”，凡是政府和下一级人大及其常委会制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的文件，不论以何种形式，都必须报送人大常委会备案审查，真正做到应报不漏、有件必备、有一报一。开展审查是备案审查工作的中心环节，充分发挥矫错功能是确保法律权威的有力手段。十八届四中全会强调“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”，新修改的立法法专门增加了“有关专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”，这些规定都明确要求地方人大常委会要加大审查力度，增强备案审查工作的实效，切实维护国家法制统一。必须坚持“有件必备，有备必审，有错必纠”的原则，严审严查，及时发现和解决问题，把监督落到实处。
（三）勇于探索，开创工作新局面。针对备案审查工作力量不足、质量不高的情况，要进行一些有益的探索，不断推进工作创新。一是采取对报备规范性文件集中审查的方式进行主动审查。每季度或者每半年用一到两周的时间集中人大常委会法工委所有工作人员，对已报备尚未审查的规范性文件进行审查，提出审查意见。经全委会议集中讨论，认为存在问题的规范性文件，交由备案审查处进行后续工作，提高审查工作的时效性。二是借力借智开展主动审查。每年选取部分涉及民生、关注度较高的规范性文件，交由科研院校、专家学者进行主动审查，增强审查的权威性。三是加强备案审查信息化建设。河北省的备案审查信息系统研制工作正在进行，随着信息化建设进一步推进，以电子报备为切入点，互联互通、功能完备、操作便捷的规范性文件备案审查信息平台逐步形成，地方人大常委会备案审查信息更加公开、交流更加密切，审查比对工作的自动化程度更高，备案审查工作的质量和效率将得到进一步提升。 |
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