| 地方人大工作“创新”的反思 |
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| ◎黄兴旺 |
创新，让人大工作与时俱进
创新是地方人大工作永葆生机与活力的源泉。没有创新，人民代表大会制度就不会完善和发展，人大的职能作用也难以得到有效发挥。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“推动人民代表大会制度与时俱进，推进人民代表大会制度理论和实践创新”。张德江委员长在十八届三中全会后视察云南基层人大工作时，强调要按照“总结、继承、完善、提高”的总原则加强和创新人大工作。
随着中央加强人大工作和建设文件的出台，各地人大积极作为，破除固有思维，摆脱传统束缚，大胆探索，积极创新，推动了人大工作的与时俱进。在这种态势中，各地涌现出许多人大工作实践创新的典型。浙江省温岭县乡两级人大与深化改革同步发力，与依法治国一路同行，树立起基层人大工作的标杆，呈现独特的“温岭现象”。比如人大预算审查监督的“温岭模式”——参与式预算，在全国首创差额任命人民陪审员，率先推行人民陪审员向人大常委会述职制度……温岭县乡两级人大工作创新面之广、探索程度之深、实践效果之好，在地方人大中堪称独树一帜。
南有温岭，北有五常。为了解决人大常委会组成人员与人大代表、人大代表与选民联系断层等问题，黑龙江省五常市人大探索开展了“双联系、双报到”活动；在地方人大中率先建立了人大代表网络管理平台，打通了人大代表与群众、选民联系的“最后一公里”；同时，五常市还在人大代表候选人资格审查、人大代表退出方面进行了诸多可贵的实践。
此外，四川雅安、上海惠南和广东梅州等地方人大均对人大制度创新进行了尝试。四川雅安通过乡镇换届工作试点进行了地方人大选举创新，上海惠南对基层人大代表审查监督地方预算改革进行创新，广东梅州对地方人大日常工作制度进行创新。
地方人大及其常委会成立30多年来，各地人大的制度探索和工作创新层出不穷，一些好的经验经过升华开始成为制度的一部分。比如述职评议，这是地方人大创造的监督方式，主要是地方人大常委会针对政府某个部门领导履行职责的情况进行评议。在监督法出台前曾被地方人大广泛使用，引起了全国人大的高度关注。在监督法立法过程中，这种起于基层的监督方式经过去糟取精，被以工作评议的形式写入法律。而脱胎于述职评议的专项工作评议，它的针对性更强，重点更突出，覆盖面更大。
多年来，那些具有代表性的地方人大工作的创新实践，顺应了“推动人民代表大会制度与时俱进”的要求，丰富了人民代表大会制度理论，构建了人大工作的特点和规律，也推进了地方的民主法治进程。
创新，急功近利要不得
创新永远在路上，但创新也要坚持合法合理，秉承科学实用，落脚取得实效。每一项创新背后，都需要相应的理论体系作为支撑，理论指导实践，实践丰富理论，最终形成成熟的经验。同时，创新也需要相应的绩效评估，其标准就是这种“创新”是否与区域内的政治经济发展相适应，是否有力推动了区域内的民主法治建设，是否得到区域内人民群众的认可。
创新潮起，也未免泥沙俱下。我们在点赞一些地方人大创新的同时，也要对创新进行审视和反思。不难发现，当前一些地方人大为求创新而使工作走了样、迷了路。
有的地方学习别处的经验，回来后无视本地区实际情况，简单的“复制粘贴”，谓之创新。这种“创新”由于“水土不服”而最终“有花无果”。以温岭的参与式预算为例，其能坚持下来，并生根开花，绝非偶然，而是有其生长的“土壤”的。从经济角度看，温岭的市场经济发育比较成熟，并且形成体制灵活、市场活跃、民营经济发达的鲜明区域经济特色。市场经济公正公平公开的原则，契约经济所体现的权利义务平等的价值观，必然渗透到民众的理念中。从政治角度看，温岭地处东南沿海，思想文化比较活跃，民众权利意识觉醒早，公民社会发育快，民众具有较强的权利本位观念。特别是随着市场经济发展，多元化的利益格局日益呈现，利益主体间的博弈频繁出现，民众利益诉求欲望和政治参与意识变得愈加强烈。正是这些客观条件让民众参与政府的预算水到渠成。“橘生于淮南则为橘，生于淮北则为枳”，试想，换作在经济发展落后、民众参政议政意识不高的地区搞参与式预算，恐怕就会“种下的是龙种，收获的是跳蚤”。
此外，还有的地方人大爱打“擦边球”，在有法律争议的制度空白处搞创新。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，对制度改革创新的步子要稳，要有序推进，更要合理区分顶层设计与“摸着石头过河”的边界。探索人大工作创新要符合宪法、代表法、选举法、组织法、监督法的立法本意，要在宪法和法律的框架内挖掘制度潜力，要深刻领会中央相关文件精神，该中央统一部署的不能抢跑。野蛮冒进的创新不仅不具有操作性，还有违法的嫌疑，最终与创新的初衷背道而驰。
更有地方人大把从前已有的工作方式改头换面，新瓶装旧酒，将立法、监督等本应行使好的职权冠以“破冰”“试水”“经验”“实践”的噱头，这种哗众取宠的创新，毫无意义。
以上种种，其实都是曲解了人大工作创新的本意，其出发点不是为了做好人大工作，而是为了吸引眼球而做表面文章，搞花架子，实质上是一些领导的“政绩冲动”在作怪。须知，创新是为了更好地适应新形势新任务新要求，促进工作落实，提升工作水平。以上种种胡乱“创新”既会造成人力物力财力的浪费，也会影响人大工作开展、损害人大在人民群众心中的形象。
可见，地方人大工作创新不能“为创新而创新”，而是要尊重人大工作自身规律和要求。既要发挥创新的主动性，又要遵循创新的合法性，更要解决创新的可操作性。
创新，常规工作不能丢
实践中，一些基层人大把主要工作精力放在了“创新”上，一些行之有效的常规工作反而有意无意被忽略了，这种现象尤其值得我们反思。
人大的法定职权如质询权、重大事项决定权、特定问题调查权、罢免权，都是人大监督的刚性手段和“重武器”，但它们往往被遗忘在纸面上，积极主动动用这些监督手段的案例，可谓寥若晨星。我国有两千多个各级人大常委会、350多万名各级人大代表，但有统计表明，每年见诸报端的人大质询案仅在10件左右。另有专家估计， 30多年来，80%以上的各级人大及其常委会从未有过质询案。与质询权相似，特定问题调查、罢免等具有“刚性”特质的人大监督手段，同样处于“被闲置”的尴尬境地，偶有动用都会成为特大新闻。
此外，人大一些行之有效的常规做法必须坚持好。多年来，围绕宪法法律赋予的各项职权，各级人大通过不断的经验总结，形成了许多行之有效的常规做法，如执法检查中的明查暗访、听取和审议工作报告时开展满意度测评、人事任免中的法律资格考试、全口径预算监督、专题询问等等，这些做法被实践证明是有效的，群众也是非常欢迎的。各级人大及其常委会应充分行使职权，把这些好做法不断地发扬光大。
世异时移，人大工作要努力适应不断变化的新形势，要及时调整工作思路和方法，力求人大工作与时代节奏合拍，这需要各级人大及其常委会与时俱进地去创新。但是，这种创新是有条件的。首要的就是要在法定任务内“求创新”，要以做好已有的基础性工作为前提，“基础实，创新立”，如果放着现成的权力不去用，现有的工作做不好，而一味强调“创新”，那就是舍本逐末，就是“丢了西瓜捡芝麻”，这种创新注定不会走远，人大工作不会做好，人民群众也不会满意。 |
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