一、设区的市地方性法规必须经省级人大常委会审查批准

　　党的十八大以来，随着立法法的修改，地方立法也迎来了最为重要的一次变革，设区的市取得了立法权。

　　(一)赋予设区的市地方立法权是我国立法体制的一次变革，扩大了立法主体。1982年地方组织法第一次修订时，规定了省会市和经国务院批准的较大的市可以拟定地方性法规草案，提请省级人大常委会审议制定。1986年地方组织法再次修订，进一步明确规定省会市和较大市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。2000年立法法规定，省级人大常委会对报请批准的地方性法规进行合法性审查。2015年立法法修改，赋予所有设区的市立法权。地方立法权除省、自治区、直辖市以外，由“较大的市”扩大至所有设区的市。我国的地方立法权主体，在原有31个省区市和49个较大的市基础上，又增加了273个，是我国立法体制的又一次重大变革。

　　(二)省级人大常委会审查批准设区的市的地方性法规，是合宪性监督的一种职权。新修改的立法法规定，设区的市的地方性法规须报省级人大常委会批准后施行，这是法律赋予合宪性监督权力，是一项神圣又严肃的权力。省级人大常务会对报请批准的地方性法规应当对其合法性进行审查。审查的法律后果分为批准、附条件批准、不予批准三种，充分体现了审查批准就是监督的一种方式。此外，立法法将省级人大常委会对不存在合法性问题的地方性法规的批准时限限定在四个月内，体现了对设区的市立法权的充分尊重。

　　(三)省级人大常委会对设区的市地方性法规进行审查批准，是为了维护法制统一。所有设区的市开展地方立法后，扩展了立法层级，增加了立法主体，同一省级行政区域内，各设区市制定的地方性法规就同一事项发生冲突或者规定不一致的情形将明显增多，并容易出现与上位法冲突以及侵犯公民基本权利的情况。省级人大常委会对设区的市的地方性法规进行审查，能有效避免合法性问题，维护法制统一。

　　河北省于2015年7月和2016年3月分两批赋予了8个设区的市的立法权，加上原来3个较大市，全省11个设区的市都取得了立法权。设区的市取得立法权体现了党中央全面依法治国的要求，是我国立法体制上的重要变化和完善，是国家治理体系和治理能力现代化的具体体现，也是30年来地方和较大的市的立法活动的积淀和总结。设区的市立法如能同省级立法相呼应，必将在我国的立法体制中发挥不可替代的作用。

　　二、设区的市的地方性法规审查的主要内容

　　受省人大常委会主任会议委托，法制工作委员会对设区的市报请批准的地方性法规进行审查。审查的主要内容如下：

　　(一)是否符合中央决策部署和全面深化改革要求。这是对设区的市的地方性法规的政治性审查。党的十九大报告提出，要将党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。地方立法工作要始终牢固把握正确政治方向，努力使党的主张通过法定程序上升为国家意志，体现全面深化改革的具体要求，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻落实。

　　(二)是否存在合法性问题。合法性审查是保障法制统一的基本原则。一是有无超越设区的市立法权限。这是对设区的市的地方性法规的权限审查。修改后的立法法第七十二条在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三方面对设区的市的地方立法权进行了限定。省人大常委会要从维护法制统一的角度来审查设区的市的地方性法规有无超越地方立法权限，有无涉及法律保留的11项中央专属立法事项。二是否与上位法相抵触。这是对设区的市的地方性法规的内容审查。与上位法不抵触是批准设区的市的地方性法规的原则和前提。对没有超出立法权限的，设区的市的地方性法规，主要审查其规定的内容是否同宪法、法律、行政法规和我省地方性法规在立法宗旨、基本原则和具体规定方面是否相违背。三是不得与“行政三法”(行政处罚、行政强制、行政许可法)相抵触。设区的市的地方性法规不得设定限制人身自由、吊销企业营业执照的规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，设区的市的地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定;设区的市的地方性法规不得对法律中未设定行政强制措施的，新设行政强制措施，不得扩大规定法律已经规定了的行政强制措施对象、条件、种类;设区的市的地方性法规不得增设行政许可，对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。此外，发现与省政府规章相抵触的，省人大常委会将对设区的市的地方性法规进行认真审定，按照法律要求，可对双方提出修改意见。

　　(三)是否存在重大不合理问题。立法法规定，省人大常委会对设区的市的地方性法规进行合法性审查。合法性审查并不是全面审查。在实际操作中，省人大常委会不仅要对设区的市的地方性法规的合法性进行审查，而且对是否存在重大不合理问题也要进行审查，避免出现隐形抵触。一方面法律、法规中有些原则并没有表现为一种具体、明确的规范，而是暗含在有关条款中，包括违反市场经济原则，实行地方保护主义等问题，对这些规定，不能从字面上去找，要从法的基本精神来加以推定。其次，有些设区的市的地方性法规虽然没有与法律、法规具体条款相抵触，但可能违反了国家的有关政策或者道德的基本准则，或者损害国家或个人利益的规定，也是抵触。

　　三、设区的市的地方性法规审查批准工作中需要注意的几个问题

　　(一)充分尊重设区市的立法权。设区市报请批准的法规是经市人大常委会审议通过的成法，每制定一部地方性法规是经过认真调研论证的，因此要严肃对待报批法规。应当尊重市人大立法权，除合法性问题外，至于审查中发现的文字表达不准确、立法技术不规范、法规结构是否合理等问题，只是建议作出修改，是否采纳由报请机关研究后决定。

　　(二)加强指导，提前介入。为了避免报批法规出现合法性和重大合理性问题，在报请批准的法规草案提交市人大常委会审议通过之前，省人大常委会法工委要提前跟进，确有必要的，要组织实地调研，充分了解当地情况，掌握立法所要解决的重点难点问题，通过沟通减少分歧，反复讨论形成共识，把问题解决在萌芽阶段。在认真逐字逐句研究和论证法规草案的同时，主动征求省人大常委会相关工作委员会、省直有关部门意见，全力避免出现与法律法规不一致的情况。

　　(三)进一步改进报批法规的审查。一是把住源头，商定设区的市的五年立法规划及年度立法计划，不符合立法权限的立法项目建议撤销。二是对报请批准的设区的市的地方性法规，区分对待，关系地方重大民生事项的，在征求省人大常委会各厅室委以及省直有关部门的基础上，有选择的征求所在地各级人大代表的意见，对有争议的问题，还可以征求省人大法制委委员的意见。三是对报请批准的设区市的地方性法规坚持法工委全体会议讨论，群策群力，严格把关。四是对报请批准的设区的市的地方性法规要求由设区的市的人大常委会办公厅统一上报，并对上报格式、上报时间等严格要求，特别是要强调对照依据要找准找好，确保不出现合法性问题。

　　总之，设区的市的地方性法规审查批准工作是地方立法工作中的一个重要组成部分，维护国家法制统一，提高立法质量是省市两级人大常委会共同的目标和责任。（作者单位：河北省人大常委会法工委）