地方人大主导立法是地方人大及其常委会在党委的领导下，对地方立法进行全面把握、系统推进，在法规的选项立项、组织起草、论证协调都起主导作用，并控制立法进程的立法活动。党的十八届四中全会提出：“健全有立法权的人大主导立法的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。”党的十九大报告对此进行了强调，这是党的全国代表大会报告首次提出人大及其常委会主导立法工作，是新时代发挥立法引领和推动作用的一项重要要求。

　　创制性立法做为先行先试的探索性立法，在地方立法中占有重要位置，在推动地方改革发展中有着不可替代的作用，是地方立法需要加强的工作。立法法规定：制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。这是立法法修改的一大亮点，是地方立法应当遵循的重要原则之一，也为地方人大开展创制性立法工作提供了空间。但因其是就法律法规尚未规定的事项而创制新的法律规范的活动，缺少明确的上位法依据。法律对人大如何主导也没有具体规定，在制定过程中存在一定难度。如何不断改进地方立法工作，特别是提高人大主导的创制性立法的质量，是地方人大工作者辛勤探索的命题。《广东省岭南中药材保护条例》在选项立项、立法工作思路、立法技术手段的运用上提供了诸多借鉴。该条例是广东省人大常委会主导的一部创制性地方性法规，2016年12月通过，2017年3月1日起施行。本文试图通过解剖“麻雀”，研究和思考提高地方人大主导创制性立法质量的方法和途径。

　　一、科学选题立项，突出问题导向

　　基本情况：广东省是全国中药材“川、广、云、贵”四大产区之一，广东省人大常委会认为，广东省是中药材大省，但与建设中医药强省还存在差距，他们自己总结存在的问题主要有：种植规模小、药材质量差、生产不规范、品牌意识不强、管理职责不清、扶持力度不够等，社会各界强烈呼吁进行岭南中药材保护立法，加强岭南中药材种源、种植、产地等保护。广东省人大常委会为落实广东省委关于推进中医药强省建设的要求，决定通过立法促进中药材产业科学发展。

　　解读思考：立法选项是整个立法流程的首要环节，创制性立法的选项尤为重要。在立项中坚持问题导向，要从客观实际出发，围绕中心工作，分析立法需求是否具有法的特征和功能要求，突出重点领域，增强立法的针对性。在广东，居民的饮食习惯就是“药食同源”，这也是当地中药材需求量大，人民群众比较关注中药材质量的原因之一。“人民有所乎，立法有所应”，因此广东省人大常委会认为，岭南中药材保护立法是“当务之急、长久之需，功在当地、利在千秋，意义重大。”各地在立法选项上应根据当地实际，因地制宜，反映人民呼声，将与群众生活密切相关、社会关注度高、反映问题集中、实践中迫切需要的立法项目纳入立法计划，不能人云亦云，照搬照抄。

　　二、人大主导立法，相关部门分工负责

　　基本情况：对岭南中药材保护立法，从法规立项、调研论证到起草，从征求意见、形成草案到提请审议，都是在人大主导下进行的。广东省人大常委会领导高度重视，省人大常委会主任主持召开四次立法座谈会，主任、副主任带队赴基层开展立法调研，对条例调研起草工作直接作出部署，明确目标和重点。广东省人大教科文卫委、农委、财经委等相关委员会发挥各自职能，教科文卫委围绕种源保护、农委围绕产地保护和种植保护、财经委围绕品牌保护分别组成调研小组，赴中药材产地开展调研，形成立法调研报告，对立法保护制度设计提出意见和建议，为条例的起草打下了良好的基础。广东省人大常委会法工委综合三个委员会的意见，统一负责条例的起草工作。

　　解读思考：人大主导立法，就要掌控立法的进程和节奏，特别是自主完成法规草案的内容，牵住立法的“牛鼻子”。这是针对立法工作中存在的“行政主导”“部门本位主义”的倾向性问题而作出的要求。对政府部门起草的法规草案也应树立主导意识，相关委员会提前介入，主动参与法规起草，遇到问题及时协商，尽量把问题解决在起草过程中。不能“等米下锅”，议案报送人大常委会时才启动工作。深入细致的立法调研是制定地方性法规的重要基础。广东省人大在立法调研中采取各相关委员会分工负责，人大常委会法工委综合起草的办法，改变地方立法一审、二审由各业务委员会和法工委单打独斗的局面，既充分发挥各委员会与政府对口部门熟悉的优势，又利用法工委的立法优势，既分工负责，又形成合力，破解地方创制性立法“无枝可依”的难题，提高了立法质量和效率。

　　三、坚持省人大主导和省市联动起草、委托第三方起草相结合

　　基本情况：为做好起草工作，广东省人大常委会法工委会同省人大教科文卫委、农委、财经委，省法制办、省农业厅、省中医药局、省农科院、广州中医药大学等12个单位和涉及第一批保护地的7个设区市人大常委会成立19人组成的起草组，下设5个专题起草小组，每个小组既有立法工作者，也有专家学者、实务工作者参加。组织第一批立法保护的八种岭南中药材相关市、县(区)做好联动起草工作。同时，委托暨南大学地方立法研究与咨询服务基地、华南农业大学提出草案专家建议稿。

　　解读思考：人大每个业务部门面对广泛的工作领域和工作范围，专业知识和政府部门相关业务工作不可能完全熟悉，依靠自身力量，有时不能保证立法质量，甚至会出现“硬伤”。人大主导立法不是关起门来唱独角戏，而是要发挥统筹协调作用，形成人大组织、部门配合、专家参与的工作机制，运用多种方式方法，开门立法。要充分借助高校、科研机构等第三方力量，建立完善立法咨询专家库，吸纳专家参与立法的全过程，广采众长。广东省人大创造性地采取省市联动、邀请政府相关部门和专家成立专题起草组，这种上下联动与整体推进相互配合的做法值得借鉴。党的十九大对人大工作提出了新要求，要通过不断探索，创新思维、创新方法，健全地方立法组织制度和工作制度，达到以良法促进发展、保障善治的要求。

　　四、发挥人大代表作用，汇集民智，反映民情

　　基本情况：广东省人大常委会用近一个月的时间，依托南方网、大数据库，通过网络投票、问卷投票等方式，邀请人大代表、名中医和国医大师、中药专家和普通群众参与，公开从广东省20种道地中药材中遴选第一批保护种类。社会各界积极参与，共有10万多人参与网上投票，遴选出化橘红、广陈皮、阳春砂等8种第一批保护的岭南中药材。在制定条例时，根据实际需要，量力而行。对条例适用范围，根据专家和群众的意见，明确规定在保护第一批八种岭南中药材的同时，对岭南中药材实行动态保护，省人民政府中医药主管部门可以根据岭南中药材保护实际需要，对符合广东道地特征的中药材经过统一遴选增加新的保护种类，报省人民政府批准后列入保护目录予以公布。

　　解读思考：人大代表是人大的主体，是联系群众的纽带和桥梁。坚持人大主导，就要充分发挥代表的作用，要把立法工作和发挥人大代表作用结合起来，通过立法工作强化人大代表意识，尤其是要成立代表专业小组，调动具有专业优势代表的积极性。要搭建人大代表参与立法的工作平台，保障人大代表在法规草案的立项、起草、调研、论证、评估、审议等各个环节都能够有效参与。要充分调动参与主体和社会各方面的积极性，形成立法的整体合力。在立法工作中建立和完善立法信息公开和立法会议旁听制度，继续拓宽公众参与立法途径，加大公众参与立法的广度、深度，使制定的法规充分反映人民的意志，得到人民拥护。广东省找出法规草案的焦点问题和关系群众切身利益的关键条款，采取公开投票的方法有针对性地询问意见，使普通老百姓也能意识到法规对自身利益带来的影响和对社会起到的重要作用。条例对适用范围的开放性规定也体现了创新性思维。

　　五、立法与监督有机结合，相互推动

　　基本情况：中药材的保护需要经费上的保障。在调研的基础上，条例中规定：“县级以上人民政府应当根据岭南中药材良种繁育基地、优质岭南中药材生产基地、岭南中药材种植以及品牌等保护需要，依法给予政策扶持和财政补贴。”同时，为了保证条例通过后的保障经费落实，广东省人大常委会提前介入2017年政府财政预算，按照主任会议安排，省人大教科文卫委、财经委、省人大常委会预算工委会同农业厅、林业厅、财政厅、工商局、中医药局等部门联合开展了保障经费调研，进行了经费预算，并向省政府提出意见和建议。省政府在论证的基础上，将保障经费纳入政府财政预算，2017共计安排5760万元，使条例的实施具备了重要的基础和条件。

　　解读思考：人大的立法、监督等职权是相辅相成的，共同体现了人民代表大会制度的本质特征。但在实际工作中往往割裂开来，特别是立法与监督工作长期脱节。法律的生命力在于实施，广东省人大不为立法本身而立法，积极主动为条例实施创造条件。为促使岭南中药材保护经费的落实，立法手段与监督手段相互支撑，一边起草审议法规，一边介入落实保障经费，增强了人大工作的整体效能。在立法体例上，以问题为导向，进行了创新性制度设计，建立经费保障机制，并经过联合调研及时将这一规定落到实处。这一做法是广东省立法工作的创新举措，值得学习借鉴。