2015年3月，《中华人民共和国立法法》修正后，地方立法权已扩大到全国284个设区的市，体现了我国民主法制建设的不断健全和完善。但如何在用足地方立法权的同时，也能用好地方立法权，制定公众期待的、“务实管用”的地方性法规，是各级地方人大立法机构应该深入思考的问题。

　　地方性立法中的“大而全”问题

　　根据修改后的立法法，制定地方性法规的权力下放到所有“设区的市”，这个地方性立法“扩展化”的趋势，显然与我国经济社会发展的必然势态密切相关。

　　改革开放以来，由于各地发展不平衡、有差异的特点愈来愈明显，而在通过中央统一立法对其差异性予以治理似乎不太可能的前提下，中央在立法法修改前数次调整与地方立法的关系，就是着眼于了立法必须“既保证中央的同一性，又充分调动地方积极性”的这个原则。

　　例如，1979年地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，1982年、1986年两次修改地方组织法赋予省会市和国务院批准的较大市的人大及其常委会制定地方性法规草案和地方性法规的权力，才使具体包括内地27个省会城市、4个经济特区所在的市、国务院批准的18个较大的市等共49个城市有了地方立法权。

　　虽然这49个具有地方立法权的“较大的市”前期立法经验和成效证明了立法权是地方改革发展的制度竞争力，但其立法过程中存在的一些地方重复上位法、与上位法冲突、地方特色不明显等立法资源浪费、立法体系混乱等问题也不同程度地存在。

　　如一些地方为“充分利用”地方立法权，把以往限行、限购等多是以地方规范性文件形式出现的政策举措“法规化”，从而使其成为地方领导的意志体现和谋利工具，而非公民权利的彰显。

　　又如一些地方制定的公共厕所管理法规中，甚至列出了诸如“公共厕所苍蝇数不得多于两只”等“雷人”条款，不仅造成了立法资源的浪费，而且严重伤害了法治的严肃性和权威性。

　　鉴此，在修改后的立法法授予的地方立法权扩展到284个“设区的市”的规模之后，人们对以前曾在地方立法过程中出现过的“大而全”现象有了更多的担忧也就在所难免。

　　因为，虽然修订后的立法法授予的地方立法权，仅有三个方面的地方立法事项，但其中“城乡建设与管理”这一项，即很可能涉及到个别地方借机将户籍、教育、计生、就业、社保等多方面内容都“装”进去，而使“地方立法是个筐，什么都可以往里装”。故此，打破地方立法“大而全”的循矩，显得非常重要而且必要。

　　如何破解地方性立法中“大而全”问题

　　其一，开门立法、科学立法。这个问题涉及到立法如何提高质量、把握重点和注重其合法性、针对性、可行性、科学性等诸多方面，故而有必要在坚持党的领导、人大主导的基础上，扩大社会有序参与、公众畅通参与、专家学者通过充分辨析参与等多个民主参与的渠道，以使不同利益群体都能通过充分表达自己的意见和诉求，而最终实现地方的开门立法、科学立法之愿。

　　其二，地方立法注重地方特色。首先在选题上要坚持一切从实际出发。地方立法的项目不要贪大求全，而要尽量做到一事一法。不仅应结合本地实际精挑细选具有地方特色的立法项目，并使其所选的立法项目在本地能管用、能解决实际问题，而且还要在制定具有地方特色的法规过程中注重提高立法质量，增强法规的可操作性和可执行性，做到对所立之法，有几条就写几条，每条都要写精写细，都要在管用的几条上下工夫，以增强其可执行性。同时，还要处理好成本与效益、稳定与变动、现实与前瞻的关系。

　　其三，防止部门利益法制化。要坚持以人为本，立法为民，务必要从过去注重“立权”转变为更加重视“立责”，务必要从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障私权、尊重人权。

　　其四，坚持公正、公平、公开的立法原则。要始终坚持贯彻公正、公平、公开的立法原则，并建立健全相应完善的立法机制，不断提高地方公众参与地方立法的广度和深度。同时，要坚持地方立法的正确导向，立足于解决地方改革发展中的问题，减少综合性立法，以此力避“大而全”“小而全”的立法。

　　地方性立法如何“务实管用”

　　(一)科学编制立法计划和规划。

　　一是有必要在深入调研、充分论证的基础上，广泛征集本地群众、各相关部门和专家学者对立法建议项目的意见，为科学编制年度立法计划和五年立法规划奠定扎实基础。

　　二是确定地方立法项目一定要“围绕中心，服务大局”，一定要与当地党委中心工作相结合，与当地经济社会发展大局相吻合，与当地人民群众期待相契合，对申报和征集的立法建议项目进行认真地、反复地、严格地筛选、论证，在此基础上编制本地的年度立法计划和五年立法规划。

　　三是编制立法计划和规划，要坚持宁可“把盘子定小一点”，也要具有针对性，也要立足于解决实际问题。

　　(二)坚持立法质量至上，突出“十个注重”。

　　一是注重依法依规。严格按照立法法的规定、立法技术规范的要求开展立法工作，既体现法制的统一性，又突出地方特色。

　　二是注重调查研究。应针对每部法规要解决的主要问题，深入调研，既借鉴他山之石，又立足本地实际，确保法规的可行性和可操作性。

　　三是注重主导作用。充分发挥人大常委会组成人员、人大法制委员会、人大常委会法工委及相关工委的主导作用，形成合力。

　　四是注重协调沟通。加强与政府法制办、政府相关职能部门的联系，共同做好立法基础工作。

　　五是注重公开透明。充分利用媒体网络等方式，公开征求专家学者、立法顾问、基层人大、广大公众、社会各界的意见建议。

　　六是注重争取支持。主动争取上级人大及其常委会立法机构的指导，确保立法质量。

　　七是注重科学论证。通过及时召开地方立法论证会，就立法项目的合法性、科学性、合理性和可行性进行充分论证和认真研究，为科学制定法规提供依据。

　　八是注重认真审议。通过提前印送法规草案及相关说明、参阅资料给人大常委会组成人员，以便其在正式审议前有充足的时间了解、熟悉法规内容，提出有针对性的审议意见，从而促进地方法规质量的不断提高。

　　九是注重精细化。地方性立法要切实做到精致缜密、精雕细刻。为此，在地方立法体例上就要坚持需要几条就制定几条，以使其法规条款更加准确、精炼、规范。

　　十是注重立、改、废相结合。地方性立法要注重与法规的改、废工作相结合，就要既注重着力提高立法质量，又要根据法规在本地的实施情况综合运用修改、废止等多种形式，以此促进各项相关法治制度的相互衔接和统筹协调。

　　(三)建立“良法善治”监督工作机制。

　　一是在逐步拓展地方法规的立项、起草、论证评估、审议等基础上，还有必要进一步创造条件让民众和专家参与在其法规生效实施后的具体执行过程中的监督。一旦发现地方性法规有悖上位法或出现损害公民权利等问题时，通过有效反馈渠道及时向相关的人大及其常委会提出审查或修改建议。

　　二是强化全国和省级人大常委会对设区的市人大及其常委会立法的监督力度。根据立法法和监督法，相关部门发现地方所制定的地方性法规和上位法相冲突，经过上级人大常委会审查后，有权改变或撤销。

　　三是省级人大常委会有必要为切实保障设区的市的人大及其常委会立法的质量，不仅应严格遵循修改后的立法法设置的“限制立法权限，仅在城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护等几类事项上有立法权;必须遵守不抵触原则，设区的市制定地方性法规，不得与国家的法律、行政法规包括所在省的地方性法规相抵触”等几道防线，而且应严格按照规定的程序，依法审查和批准设区的市制定的地方性法规。

　　四是全国人大常委会和国务院在审查设区的市制定的地方性法规时，发现有违法情况的，同样要依照法律的规定予以纠正，坚决遏制地方用合法外衣损害百姓利益的不良立法倾向的发生，以促使地方立法真正能实现“良法善治”。