“根据2016年内蒙古自治区一位公民提出的审查建议，对有关司法解释规定‘附条件逮捕’制度的问题进行审查研究，经与制定机关沟通，相关司法解释已于2017年4月停止执行。”2017年12月24日，全国人大常委会法工委主任沈春耀向全国人大常委会首次作关于十二届全国人大以来暨2017年度备案审查工作情况的报告时，提到了一起由公民建议启动的审查。

　　“逮捕”是限制公民人身自由的强制措施，根据立法法规定，只能由刑事诉讼法这样位阶的法律加以规定。但“附条件逮捕”却不见于法律，而是出自最高检的相关文件。

　　规范性文件与法律出现抵触，全国人大常委会法工委为此启动了审查研究工作，认为附条件逮捕“对逮捕条件的规定与刑事诉讼法规定的逮捕条件不一致，造成了在执行层面形成两个不同的逮捕条件。”于是便有了开头的一幕。

　　规范性文件备案审查，这是人大监督的一柄利剑，也让公民有机会透过这一渠道共同参与维护宪法法律的权威。

　　一起由公民建议启动的审查

　　2016年9月，内蒙古星洋律师事务所律师苗永军乘着夜车来到北京时，揣着一份为其遭遇“附条件逮捕”的当事人拟好的《申请审查建议书》。起初，他认为“附条件逮捕”有程序违法之嫌，然而追本溯源后发现，“附条件逮捕”的“出身”很可能也有问题。

　　“过去只知道全国人大常委会有备案审查的职能，可以依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，可谁都不知道这个审查建议该怎么写、向谁提交、怎么提交。”苗永军说，他尝试着将提请审查的理由写成建议书，建议全国人大常委会启动“违宪违法审查”，最后在北京西单的一个邮局将材料寄到了全国人大常委会。

　　“内心期待这个建议能够有回音。”苗永军说，“但并没有抱太大希望。”

　　全国人大常委会法工委收到这份审查建议书之后，很快启动了规范性文件审查监督程序。全国人大常委会法工委经过研究认为，最高检在相关文件中的“附条件逮捕”规定超越了司法解释制定权限，与刑事诉讼法的规定不一致，于是函告最高检要求其作出说明。

　　起初，最高检的反馈意见表示，“附条件逮捕”并非检察机关创设的一项法律制度，而是审查逮捕工作中的一项工作制度，是对刑诉法中逮捕条件的细化，符合宪法与刑诉法的规定。对此，全国人大常委会法工委进一步研究后认为，刑诉法已经对逮捕条件作了明确规定，“附条件逮捕”的出现造成了执行层面上实际形成两个不同的逮捕条件，因而并不妥当。

　　当全国人大常委会法工委将上述意见再次致函最高人民检察院时，引起了最高检的高度重视。经过慎重研究，为依法准确适用逮捕条件，最高检侦查监督厅于2017年4月28日正式下发通知，不再适用“附条件逮捕”，同时表示还将适时启动逮捕质量标准修订工作。

　　苗永军得知“附条件逮捕”不再适用的消息后，格外激动：“这是依法治国的大环境下立法机关与司法机关共同推动法治进步的一个例证。过去觉得比较远的法治理念，其实离我们非常近。”

　　备案审查维护法制统一

　　备案审查工作并非2017年才开始。据统计，十二届全国人大以来，全国人大常委会法工委共收到由公民、组织提出的各类审查建议1527 件，其中属于全国人大常委会备案审查范围，即建议对行政法规、地方性法规、司法解释进行审查的有1206件，建议对司法解释进行审查的占了大多数，共1116件。

　　党的十九大报告指出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。“加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点。”沈春耀表示，对规范性文件实行备案审查，是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度安排。

　　“全国人大常委会法工委建立和完善了一套审查中函告制定机关并听取意见、征求有关部门和有关方面意见、实地调研、向审查建议人反馈等方面的工作机制。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰介绍，“对于审查建议涉及的法规、司法解释中存在的违法问题，通过与制定机关沟通，促使其得到修改、废止或者明确纳入修改计划。”

　　作为一项符合中国国情、具有中国特色的宪法性制度设计，备案审查制度具有两重基本功能，一是保证中央令行禁止，二是保证宪法法律实施，同时对提高地方立法质量也有积极作用。

　　目前，全国人大常委会法工委主要采取依申请审查、依职权审查、有重点的专项审查等方式开展审查研究工作。2015年6月，全国人大常委会法工委就通过主动审查发现民事诉讼法司法解释中有关拘传原告和被执行人的规定与民事诉讼法的规定不一致，在有关专门委员会支持下，推动制定机关于2017年2月作出妥善处理。

　　此外，针对部分地方性法规突破法律规定、损害法律尊严等问题，全国人大常委会法工委近年对《广州市控制吸烟条例》《广州市养犬管理条例》《深圳市公共厕所管理办法》等规范性文件、进行了有重点的专项审查。

　　规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里

　　党的十八届四中全会决定中指出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

　　“有件必备、有备必审、有错必究。”梁鹰介绍，针对地方性法规的审查工作将更趋常态化、制度化，对于过去的存量，继续通过有重点的专项审查与根据公民、组织提出建议进行审查相结合的方式开展审查，而对于自2017年1月1日之后的增量，全部实行逐件主动审查，“总的要求就是，规范文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里。”

　　据全国人大常委会法工委相关负责人介绍，备案审查中发现存在问题的，首先通过工作层面交流或者提出研究意见等形式，加强与制定机关的沟通协调，加大督办力度，督促制定机关自行修改或者废止相关文件。对明显违法、有关方面拒不纠正的，各级人大应依法启动撤销程序，及时作出撤销决定。

　　“审查标准、程序和督促纠正机制等不够明确规范，有关制度刚性不足，约束力不强，有备必审、有错必纠需要进一步落实。”沈春耀坦言，制定机关超越立法权限、突破上位法规定等问题不同程度存在，常态化清理机制有待建立健全。

　　事实上，在加强备案审查刚性的同时，备案审查机构的完善健全也日趋紧迫。尤其是立法法修改后，拥有地方立法权的主体数量由过去的80家增加到300多家，维护法制统一的难度明显增大。“当前，地方备案审查机构设置还存在‘上大下小’的问题，特别是县级人大机构设置与人员配备还面临着较大困难。”梁鹰说。

　　对此，沈春耀表示，下一步将完善备案审查机构设置，加强备案审查队伍建设，进一步加快建立全国统一的备案审查信息平台，实现规范性文件制定主体间的网上互联互通，并通过举办备案审查工作研讨会、座谈会、培训班等，推动地方人大加强备案审查制度和能力建设，提升备案审查整体工作水平。

　　(摘自2018.01.03《人民日报》)