9月20日，新修订的《河北省地下水管理条例》(以下简称条例)在河北省十三届人大常委会第五次会议上获高票通过，将于今年11月1日起实施。河北省人大常委会委员张力红欣慰地说：“对条例进行修订是贯彻落实习近平总书记对河北省地下水超采综合治理及地下水漏斗区治理作出重要指示要求的必要举措，是推进我省生态文明建设的重要保障，是落实最严格水资源管理的具体行动。”河北省水利厅副巡视员丁辛戈则认为：“条例的修订实施标志着我省地下水管理迈入了一个新阶段，不仅为建设首都生态环境支撑区，推动河北省可持续发展提供了重要保障，而且必将为河北经济建设提供有力的法制支撑。”

　　应对缺水难题，河北在地下水超采治理中已形成可贵的制度成果

　　河北是农业生产大省，也是典型的资源型缺水省份。河北的缺水问题，从上世纪80年代开始日益凸显。为了满足工农业以及居民生活用水，从上世纪80年代起，河北开始超采地下水，年均超采50多亿方，已累计超采1500亿方，面积达6.7万平方公里，超采量和超采区面积均为全国的1/3。地质勘探部门资料显示，河北深层地下水位正以每年0.5~1米的速度下降，河北省当前的深层地下水位较之上世纪50年代已下降40~60米，华北地区或成为世界上最大的地下水“漏斗区”。

　　长期以来，由于河北省入境水量大幅衰减，只能依靠超采地下水维系经济社会发展，造成地下水位持续下降，地下水漏斗不断扩大，地面沉降日趋严重，河湖生态加剧恶化，特别是随着雄安新区建设、“京津冀”一体化发展、2022年冬奥会举办，水资源短缺矛盾日益突出，地下水问题已成为制约河北省经济社会持续快速发展的重要瓶颈，加强地下水管理和立法保护刻不容缓。2014年，国家决定将河北列为唯一试点，开展地下水超采综合治理。同年，河北省在全国较早制定出台了《河北省地下水管理条例》，依法加强了对地下水管理。

　　为治理地下水超采问题，省以上累计投入273亿元，治理范围覆盖了全省11个市161个县，采取“节引蓄调管”等综合治理措施，推进南水北调中线、位山引黄、引黄入冀补淀等引水工程建设，实施了水权水市场、农业水价、工程建设与管护改革，建立了“科学规划、确权定价、管控结合、内节外引、综合施策”的治理模式。

　　2016年，河北在全国率先实行了水资源税改革试点。试点改革以来，河北开展取用水信息移交核查，科学核定取用水量，严格取水监督管理，提高信息化管理水平，积极探索农业水资源税征收。通过水资源税改革，全社会特别是企业节约用水意识进一步提升，地下水管理进一步增强，用水结构进一步优化，对于水资源保护和节约使用发挥了积极作用。

　　此外，河北省还全面实行最严格水资源管理制度，划定地下水开采总量红线，认真核定、科学划分了全省地下水超采区和禁限采区，制定不同区域地下水利用保护政策。推进规划水资源论证工作开展，严格地下水取水许可审批，加强取水井管理，从严控制地下水开采。建设和完善地下水水位、水量监测系统，探索实行地下水水位、水量双控制度。

　　要把地下水综合治理的制度成果以地方立法的形式固定下来

　　通过综合施策、强化管理，河北省的地下水开采总量从2010年的156亿立方米，下降到2017年的116亿立方米。但地下水补充起来比较慢，地下水治理是一个长期过程，因此修订条例很有必要。有很多省人大常委会组成人员对此次的条例修订寄予厚望，建议在这次修订中要将河北省这些在地下水超采综合治理方面创新的成功做法，积累的新经验，以地方立法的形式固定下来。同时，还要对不适应最严格地下水管理要求的取水许可等有关制度，及时进行修改完善。

　　条例作为今年省政府重点立法项目，河北省水利厅及时调研，省人大常委会农工委提前介入，召开专家座谈会，先后4次征求各设区的市、省直管县、雄安新区管委会和省直有关部门的意见。7月2日，经河北省政府第16次常务会议审议通过，以省政府议案形式提请省人大常委会予以审议。

　　7月26日，河北省十三届人大常委会第四次会议对《河北省地下水管理条例(草案)》进行了分组审议。审议中，有的省人大常委会组成人员再次对河北省地下水现状深感忧虑，恳切地表示：“当前，以水定发展，以水定城，以水定产业，水比油贵的时代离我们越来越近了，必须要有加强地下水管理的紧迫感。在控制地下水开采，防止地下水污染方面应该有一些明确的限制。谁污染谁治理，在控制地下水超采率，压减水资源用量方面综合考虑。”

　　在条例修订中，河北省人大法制委员会、省人大常委会法工委会同农工委、省水利厅在实地调研、广泛征求各方意见的基础上进行了反复论证和修改。条例在修订中，主要围绕落实最严格的水资源管理制度，以严格控制地下水开采为重点，以实现地下水采补平衡、良性循环及水资源可持续利用为目标，坚持创新突破，吸收借鉴，着力解决制约地下水管控不严、计量监测不到位、处罚力度弱等瓶颈问题，从严控取水审批、严格机井管理、严格节水治理、严肃处罚追责四个方面，全面从严加强地下水保护和利用。

　　“严”字当头，把控住地下水资源管理的各个环节

　　为贯彻落实中共中央国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)，条例在修订中强化红线管理，严格取水审批，严格法律责任，最终的目的都是以“严”促进地下水可持续利用。

　　“条例在修改中进一步严格了地下水取水审批。”条例修订中的这一亮点让河北省水利厅厅长位铁强印象深刻。“修订后的条例将地下水取水审批权限由原来的省市县分级审批调整为由省人民政府水行政主管部门统一审批，这是落实最严格地下水管理制度的一项重大改革，是从源头上治理地下水超采的有效举措。”

　　有的省人大常委会委员对修订条例中明确实行的最严格水资源管理制度如数家珍：一是明确规定县级以上人民政府应当落实最严格水资源管理制度，并划定地下水开发利用红线;二是明确规定地下水取水许可由省水利厅统一审批，同时考虑便民实际，规定取用地下水的单位和个人向当地水行政主管部门提交申请材料;三是完善了不予批准取用地下水的情形，明确对高耗水产业项目、取水许可总量已达控制指标增加取水量的、取水可能对水功能区水域使用功能和社会公共利益产生重大损害的、水资源紧缺和生态脆弱地区开荒垦殖扩大种植面积等情况不予批准取用地下水;四是强化了地下水考核评价制度，规定省、设区的市人民政府应当对下一级人民政府地下水管理总量控制、水位控制等目标完成情况和制度建设、措施落实情况进行考核。

　　严控了审批关口是加强地下水管理的第一步，条例对地下水的使用也作出了更为严格和具体的规定。为有效控制地下水的开采，条例对城镇自备井和农灌井关停有了明确规定：一是明确了县级以上人民政府应当对城镇公共供水管网覆盖范围内的自备井予以关停;在利用地表水灌溉有保障的区域和退耕还林还湿区域，对农业灌溉井实施封填;在农业休耕区域，对农业灌溉井实施封存备用;在深层地下水漏斗区，对取用深层地下水的农业灌溉井按照计划予以关停。二是规定了地下水开发利用应当分层取水，以浅层为主，禁止越层混合开采。三是明确了深层地下水作为饮用水源、战略储备或者应急水源，应当严格限制开采。

　　“加大处罚、追责力度是推进条例实施、惩戒违法的保障措施。”河北省人大常委会法工委主任周英说。条例规定了严格的法律责任，提高了违法成本，加大了处罚力度，保证了条例的刚性和约束力：一是规定了未经批准取水责任，明确由县级以上人民政府水行政主管部门按照禁止开采区、限制开采区和其他开采区划分予以不同程度处罚，对已开凿的取水井责令限期封闭;二是规定了损坏地下水设施责任，明确对侵占、损坏或者擅自移动地下水监测设备、取用水计量设施及其标志的违法行为予以处罚;三是明确了越层混合开采地下水以及将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田的处罚;四是明确了对违反条例规定应当实施封闭的取水井逾期不封闭的，行政机关可以依照《中华人民共和国行政强制法》的规定申请人民法院强制执行;五是提高了处罚幅度，明确在地下水禁止开采区开凿取水井取水的，处10万元以上20万元以下罚款;在地下水限制开采区开凿取水井取水的，处5万元以上10万元以下罚款;在其他区域开凿取水井取水的，处3万元以上5万元以下罚款。

　　强监管明措施，为地下水资源保护开出了法制“处方”

　　完善节水治理措施，最终目的是为了促进地下水可持续利用。有的省人大常委会委员算了这样一笔账：河北省农业用水占全社会用水的70%，其中小麦灌溉用水大约占70%，而这70%当中水的利用率是30%~40%，也就是说大约又有70%浪费掉了。因此建议应该从减少农业用水方面做文章，通过经济手段和奖励手段，推动农业用水由粗放式向集约化转变，促进地下水可持续利用。条例在修改中明确了四项措施：一是按照2016年中央一号文件《中共中央国务院〈关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见〉》的要求，明确实行农业用水总量控制和定额管理制度，推进实施地下水农田灌溉计量，建立农业水价精准补贴机制和节水奖励机制。二是细化了不同区域农业节水措施，明确在严重超采区且无地表水替代的区域减少高耗水农作物种植，推行季节性休耕、旱作农业;在一般超采区推广种植抗旱品种和低耗水农作物。三是建立了多种水源联合调度机制，明确县级以上人民政府水行政主管部门应当科学利用水库调蓄水功能，高效利用调入水、本地地表水和非常规水，减少地下水开采。四是完善了地下水涵养措施，明确县级以上人民政府应当推进退耕还湿，发挥湿地在净化水质、补给涵养地下水中功能和作用。

　　有的省人大常委会委员认为，通过“控”“蓄”“养”，增强水资源可持续供给能力，通过促进各行各业节约用水，建设节水型社会，都是缓解地下水超采的有效措施。但是从根本上，还是要改变过去粗放的用水方式，建立用水总量控制、用水效率控制“红线”。为了强化地下水监督管理，明确计量方式，实现地下水的动态管理，落实监管责任，条例一是规定了省人民政府水行政主管部门应当组织取水井验收，明确监督管理部门;二是明确了县级以上人民政府水行政主管部门应当强化取水井管理，建立信息管理系统，严格落实取水井登记、建档、认证和监督管理制度;三是健全了水资源监控体系，规定县级以上人民政府水行政主管部门应当健全地下水位、水量、水质监测系统，推进地下水水文地质数字信息化，实现地下水的有效、动态和精准管理。

　　水是生命之源。加强地下水管理，实现水资源可持续利用，是全社会需要共同面对的课题，水环境持续改善不仅仅需要地方立法的支撑，更需要社会各界的共同努力。