习近平总书记在党的十九大报告中强调，要更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关。怎样建设同人民群众保持密切联系的代表机关，成为摆在各级人大及其常委会面前亟待解决的一个重要问题。

　　一、人大工作现状与代表机关的内在要求存在差距

　　代表机关的内涵是什么?应该是完全代表最广大人民群众的根本利益，充分行使宪法和法律赋予的各项职责，监督“一府一委两院”更好地为人民服务。同时，通过代表广泛集中民智、汇集民意、关注民生，真正做到民有所呼、我有所应，民有所愿、我有所为。但从实际工作来看，人大及其常委会工作现状与代表机关的内在要求相比还存在一定差距，体现更多的往往是议事机关、建议机关、调研机关。

　　在行使立法权方面，让人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用，就是为了广泛收集社会各界的意见和要求，克服立法中的部门利益倾向，实现民主立法，开门立法。尽管人大及其常委会利用网络、媒体、各类座谈会和论证会广泛征求意见，但群众的参与热情和参与度还不是很高，高质量的建议还不是很多。

　　在行使决定权方面，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上各级地方人大及其常委会都有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。但“重大事项”的范围一直存在争议，各地情况不同，措施不同，行使效果各异，但总体上还没有真正达到按照群众意愿决定本行政区域内重大事项的立法初衷。

　　在行使监督权方面，对于《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的听取和审议“一府两院”专项工作报告、对计划预算进行监督、组织执法检查、进行规范性文件备案等四项职权行使得比较普遍，但还没有到位。比如说，宪法和法律将预算审查权赋予人大，制度设计的初衷就是希望人大及其常委会能够代表人民管好国家的钱袋子，防止政府乱花纳税人的钱，保证国家的收入都能用到刀刃上，然而光靠每年人代会召开之际的短时间审查，无法起到实质性的监督作用;人大常委会开展的大多数执法检查也难以发挥出“法律巡视”的作用;开展视察、调研往往按照事先安排的规定路线，普遍采用听汇报、看现场、座谈等常规方法，参加座谈的人员，大都由被监督对象指定，不能全面了解真相、掌握实情，难以克服例行公事走过场的弊端。对法律赋予的询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定这三项权力的行使往往望而却步，尽管少数地方敢于尝试，收到了很好的效果，但远没有得到该用则用、普遍应用。

　　在行使人事任免权方面，人大及其常委会更注重程序，保障依法任免干部，确保党委意图的实现，但对拟任免人员的情况了解不够，对被任命人员任后监督不力。

　　二、代表机关建设存在问题的原因分析

　　(一)代表产生机制不尽合理。在理想的状态下，人大代表候选人必须积极联系选民和服务选民，努力向选民推介自己，争取选民的认同和支持，才有可能赢得选举。人大代表当选后同样必须积极联系选民和服务选民，认真倾听选民的意愿和呼声，力求通过符合选民意愿的法规案、决议决定或审议意见，这样才算真正代表选民意志。而从实际来看，人大代表选举过程中，选民参选热情不高、选举趋于形式化。选民在参加人大代表选举时，除了知道选票中的候选人姓名等基本信息外，对其为民代言的责任心、个人议事能力等知之甚少或无从知晓，只能随便勾选。这样选出来的人大代表，难以真正代表群众利益、表达群众意志。

　　(二)人大代表队伍整体素质与所承担时代责任存在差距。人大能否发挥好代表机关职能，人大代表整体素质起关键作用。应该说，随着社会主义民主建设的深入推进，地方人大及其常委会在发挥代表作用方面做了诸多有益的探索与研究，取得了一定的成效。但是受到一些主观和客观因素的制约，代表工作开展和代表作用的发挥距离宪法和法律的要求、与广大选民的期望还存在一定的差距。主要表现为：一是在酝酿提名代表候选人时，对人员的专业性重视不够，人大组织开展活动，有时难以找到符合专业要求的代表，难以保障活动效果。二是部分人大代表履职能力不强。对于如何履行代表职务、发挥代表作用缺乏正确认识，履职能力不够。大会审议发言质量不高或者一言不发;参加本级人大常委会组织的各项活动，提不出富有针对性的意见建议;不善于调查研究和分析问题，不能广泛地收集和反映人民群众的意愿，替人民群众分忧解难。三是人大代表“身份意识”不强。有的将代表资格视为一种荣誉，对自己来自人民、服务于人民的重要使命认识不足，联系选民不经常。有的参与代表活动较少，常忙于本职工作，参加人大组织的活动不积极，只当“挂名代表”。

　　(三)人大自身定位有待进一步明确。有些地方人大常委会工作报告中提到“围绕党委、政府中心工作”的内容。人大围绕党委中心工作，无疑是正确的，但人大围绕政府中心工作则是不正确的，这关乎人大的定位问题。根据法律规定，人大是决定机关、政府是执行机关，这一点非常明确。在审议各项报告时，有些人大代表还经常用学习、领会、贯彻落实这样的词，缺乏主人翁的姿态，明显的底气不足，更多地应该用赞同、建议这样的词。总而言之，相对于“一府一委两院”，部分人大工作者存有弱者心态，不能理直气壮地开展工作。人大常委会、人大代表很重要的使命就是为民代言。应该深入理解习近平总书记关于人民代表大会制度的思想，进一步增强制度自信，明确人大定位，增强监督本领，真正发挥好代表机关作用。

　　(四)在扩大公民有序参与上需要进一步健全完善。人大常委会是干什么的，正在干什么，想要干什么，对于这些人大及其常委会进行公开不够、宣传不到位。人大代表和群众如何参与人大工作，人民群众的意愿要求如何反映到人大常委会，人大常委会如何倾听、汇集群众呼声，对群众意愿如何进行反馈，人大及其常委会对这些研究不够，工作方式方法尚需改进。

　　(五)宣传、服务代表不到位。一是对代表工作地位和作用的认识有待提高。一些同志片面地认为代表工作是人大常委会代表工作机构的事，没有把代表工作作为人大主体工作来看待，在平时和开展各项活动中对代表服务不到位，影响代表作用发挥。二是对代表工作宣传不到位。人大自己对代表工作的宣传局限于各级人大内部，宣传广度不够。三是代表工作透明度不高。人大代表提出的议案建议，是选民意愿的集中体现，但实践中对代表建议、批评和意见办理情况公开度不高，对办理过程、效果、结果公开不到位，也会对代表工作产生不利影响。

　　三、加强代表机关建设的对策建议

　　(一)引入候选人竞选机制。候选人确定后，应当组织开展竞选活动，让代表候选人发表竞选演讲，当场回答选民或代表的询问，充分展示代表候选人的政治素质、文化素质、法律素质和参政议政能力。同时，要通过对选举工作重要性和人大代表素质要求的宣传，使广大选民改变谁当人大代表都无所谓的观念，认真对待选举。要把代表履职所需要的综合素质讲全、讲清、讲透，使选民心中有把尺子来衡量每一位代表候选人，以选出更优秀的人大代表。通过候选人公开、公平、公正的竞争，让责任心强、能力突出、品德高尚的人当选人大代表，从源头上提高整个人大代表队伍的素质。

　　(二)加强人大代表教育培训。要把党的理论、人大工作制度、代表工作相关法律法规作为培训重点内容，使人大代表系统地学习掌握习近平新时代中国特色社会主义思想，以及宪法、组织法、代表法、选举法、监督法等相关内容，尽快成为人大工作的行家里手。同时，在开展视察、执法检查、调研等活动前，要组织人大代表学习必备的法律知识和专业知识，让代表知晓在活动过程中，应该着重看什么、听什么、问什么、了解什么，如何发现问题，如何提出有针对性的意见建议等。这样，既锻炼了人大代表实际工作能力，又保障了活动的实际效果。

　　(三)完善人大常委会相关制度。人代会基本每年召开一次，经常性、即时性反映民意还得靠人大常委会。人大代表作为个体，其功能主要是汇集民意，要想更广泛地实现民意还得靠人大常委会。为此，人大常委会应在以下三方面着力：第一，推进人大常委会组成人员专职化。一是符合条件的人大常委会工作机构、办事机构主要负责人及部分副职可进入人大常委会担任委员，既有利于人大常委会机关干部成长发展，又有利于增强人大常委会工作的连续性、稳定性和实效性。二是各级人大常委会可适当吸纳下一级人大常委会主任、副主任担任常委会委员。这样既有利于加强上级人大对下一级人大的法律监督、工作联系和业务指导，又有利于从整体上提高人大工作水平。三是根据职位要求与人才素质和才能相匹配的原则，注重从党和其他国家机关、社会团体中，选拔综合素质较高、实践经验较丰富、有培养前途的年轻干部和人才担任人大常委会委员，经历人大任期的实践培养、锻炼和考验，输送到党和其他国家机关、社会团体担任相应职务。四是遴选“专职委员”。要结合人大及其常委会所设立的专门机构和工作机构，有针对性地选拔一些专业知识过硬和实践经验丰富的中青年干部和专业技术人员，尤其是法律、财经等专门人才，进入人大常委会专职委员岗位。第二，建立人大常委会与人大代表的联系机制。为保障人大常委会更多地听取基层和群众意见建议，一方面需要加强人大代表与选民的联系，另一方面需要加强人大常委会与人大代表的联系。要通过建立人大常委会与人大代表的联系机制，把人大代表收集到的选民意见建议及时纳入人大常委会会议议题进行讨论。第三，完善人大工作公开制度。大力开展“人大机关开放日”、公民旁听人大常委会会议等活动;加大开门立法力度，通过各种途径和形式广泛征求社会意见;让新闻记者全程报道监督工作，营造良好的社会氛围，想方设法提高人大工作的透明度，扩大公民有序政治参与，让公众了解人大、支持人大、参与人大，从而为代表机关建设注入生机和活力。

　　(四)建立完善人大代表联系服务选民平台。人大代表是联系普通群众和人大常委会的桥梁与纽带，只有不断完善人大代表对选民的联系和服务，才能深入收集民意、反映民意。建设同人民群众保持密切联系的代表机关，必须在这方面加大工作力度。目前，各地推广的建立“人大代表之家(站)”，就是抓住了解决问题的“牛鼻子”。同时，还要倡导和鼓励人大代表利用网络平台，包括个人网站、邮箱、微博、微信等，广泛征集选民的各类意见和诉求，密切同选民的联系。

　　(五)建立健全代表履职监督管理机制。建立代表履职档案，全面记录代表履职活动，建立代表履职情况评价体系;推广人大代表向选民述职活动，让选民充分了解自己所选代表的履职情况，自觉接受选民监督。建立不合格人大代表退出机制，认真执行好代表法所列举几种情形的代表资格终止规定，积极探索不能正确表达民意、不依法履职代表职务的主动辞职和由选民(选举单位)罢免代表资格的制度。每年对代表履职情况进行全面考核，对优秀人大代表进行表彰奖励，对不合格人大代表进行通报批评，彻底解决人大代表干与不干一个样的局面，增强人大代表责任意识和危机感，提高人大代表履职水平。

　　 （作者单位：衡水市人大常委会办公室）