《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要强化乡村振兴法制保障，抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。为此，我们深入市县和有关部门开展调研，形成了一些初步思考。

　　一、乡村振兴立法具有划时代的重大意义

　　务农重本，国之大纲。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，也是党和政府长期高度重视的问题。党的十九大提出了实施乡村振兴战略，2017年年底召开的中央农村工作会议，对实施乡村振兴战略做出全面部署，为实现乡村振兴良好开局打下了坚实基础。今年中央1号文件对实施乡村振兴战略做出了具体安排，要求抓紧研究制定乡村振兴法，从法律层面予以保障和推动，充分彰显了党中央振兴乡村的坚强决心和坚定意志，具有划时代的重大意义。第一，制定乡村振兴法是决胜全面小康、建设社会主义现代化强国的需要。习近平同志指出，农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。我国的现代化，不仅包括工业和城市的现代化，也包括农业农村的现代化。没有农业农村的现代化，国家现代化就不完整、不全面、不牢固。党中央提出实施乡村振兴战略并作为新时代“三农”工作的新旗帜和总抓手，就是要在更高标准、更高层次上推进农业农村现代化建设。制定乡村振兴法，就是为走好中国特色乡村振兴之路、决胜全面小康、建设社会主义现代化强国提供强有力的法治保障。第二，制定乡村振兴法是补齐“三农”短板、解决我国城乡发展不平衡不充分的需要。实现全面建成小康社会目标，“三农”是短板，实现社会主义现代化目标，“三农”也是短板。当前，我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。农村的饮水、交通、通讯、住房等基础设施薄弱、农村的医疗、教育、文化、养老等基本公共服务短缺、服务水平不高、农民共享现代社会发展成果不充分等问题依然较为突出，城乡之间、工农之间的要素不平等交换仍然存在。制定乡村振兴法，有利于重塑城乡关系，强化制度性供给，促进城乡融合发展，加快实现农业农村现代化，让农村成为安居乐业的美丽家园。第三，制定乡村振兴法是凝心聚力、统筹推进农村各项建设的需要。用法律的形式将乡村振兴的原则、内容、目标、措施、责任等固定下来，有利于准确把握乡村振兴的科学内涵，凝聚全社会共识，充分挖掘乡村多种功能和价值，释放农业农村发展潜力，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化。解决农业农村问题要立法先行。改革开放40年来，最重要的改革是从农村开始的，并且取得巨大成功和丰硕成果，同时农村的改革也在与时俱进深化发展。党的十八大以来，农业和农村的改革思路明确清晰，政策体系逐步完备，思想认识高度一致，用法律形式将这些好的政策措施法定化，必将有力促进农村经济社会快速健康发展。

　　二、乡村振兴立法的指导思想和基本原则

　　乡村振兴立法要以习近平总书记一系列“三农”重要思想为指导，紧紧围绕党的十九大提出的乡村振兴战略，以中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见为遵循，以现有农业农村法律中有关乡村振兴的内容为依据，以解决好农业农村中存在的突出问题为目标，认真吸收各地“三农”实践的好经验好做法，积极借鉴国外在乡村振兴立法方面的有益成果，充分发挥人大在立法中的主导作用，着力提高立法质量。

　　关于乡村振兴立法的基本原则可概括归纳为八项，这八项基本原则相互关联，互为补充，应当作为立法的基本遵循，贯穿于立法全过程。

　　1、政府主导。乡村振兴必须坚持政府主导，充分发挥各级政府在乡村振兴中的主导作用。应当明确各级人民政府是推进乡村振兴的责任主体，全面负责本行政区域内乡村振兴工作。要建立健全工作协调机制，各有关部门通力合作，密切配合，按照职责分工共同做好各项工作。要加强舆论宣传和政策引导，支持和鼓励社会各界积极参与到乡村振兴中来。

　　2、规划引领。规划是引领乡村振兴的总章程，也应是立法中强调的重点内容。目前，国家乡村振兴战略规划(2018-2022)已印发实施，搭建起了乡村振兴“四梁八柱”。省市县要以此为指导，结合本行政区域实际编制地方乡村振兴规划和专项规划或方案，加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系，细化、实化乡村振兴工作阶段目标、重点任务和政策举措，以规划引领和促进城乡在公共服务、基础设施、产业结构、生态保护、人口布局等双向互动、融合发展。

　　3、城乡融合。当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种不平衡不充分的发展主要集中体现在城乡发展不平衡和乡村发展不充分上。必须看到，城市与乡村是一个相互依存、相互融合、互促共荣的生命共同体，城市的发展和繁荣绝不能建立在乡村凋敝和衰败的基础上，乡村的振兴也离不开城市的带动和支持，城乡共荣是实现全面小康和全面现代化的重要前提。因此，推动城乡要素、产业、居民、社会和生态融合，实现城乡共建共享共荣，是破解发展不平衡不充分难题的根本途径，也是确保实现高质量发展的前提条件。要建立城乡融合的体制机制，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，全面激活农村各种资源;坚持农业农村优先发展，公共资源优先投向农业农村，为农村提供全方位制度性供给保障，不断增强农业农村吸引力。

　　4、产业带动。产业兴旺是乡村振兴之基。乡村振兴必须大力扶持和发展乡村产业，着力培育乡村自身造血功能，壮大集体经济，构建农业一二三产融合发展体系。应当因地制宜，大力实施农村产业结构调整，发展具有区域特色的支柱产业;深化农村供给侧结构性改革，大力发展绿色农产品和旅游产业。通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，使农业成为有奔头的产业，为乡村发展提供新的经济增长点。通过制度设计，搭建平台，动员和鼓励社会力量到农村投资兴业，以引资带动产业发展，以产业带动农民致富，形成良性循环、竞相发展的蓬勃局面。

　　5、人才支持。乡村振兴人才是基石。农村经济社会发展，说到底关键在人。要不断加强农村专业人才队伍建设，创新乡村人才培育引进使用机制。鼓励外出能人返乡创业，鼓励大学生村官扎根基层，为乡村振兴提供人才保障。农民是乡村振兴的主力军，要就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，造就更多本土人才。要制定人才优惠政策，营造良好创业环境，为人才搭建干事创业的平台，吸引高技术、高知识人才返乡创业，激活农村的创新活力。要注重建立引导和鼓励高校毕业生到基层工作的长效机制，让大学生“既愿下来，又留得住”，让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手。

　　6、科技支撑。乡村振兴，无论是农业强、农村美还是农民富，都离不开农业科技力量的支撑。要加强农业科技攻关，鼓励科教企协同创新，支持涉农科研院所与家庭农场、合作社、农业企业等开展交流合作，推进农业科技进村下田，依靠科技打造乡村振兴的新引擎。要紧紧围绕粮食安全、绿色发展、食品安全、农民增收、美丽乡村建设等重大农业科技需求，加大核心关键技术、共性技术和战略性技术创新，催生引领性、革命性、颠覆性重大成果，建设战略性技术创新高地。要面向现代农业建设主战场，更加注重农业应用技术创新、成果转让、示范转化、推广培训，更加注重科技与农业产业整体联动、融合发展的模式和方式，更加注重创新链、产业链、金融链的融合，让科技支撑乡村振兴战略腾飞。

　　7、资金保障。当前，农村基础设施和公共服务严重滞后，农业投融资渠道有限，资金的解决途径严重不足，而乡村又是弱势群体聚居之地，自身发展缺乏“本钱”。因此，各级政府应当建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。要搭建融资平台，拓宽资金筹集渠道，创新融资方式，吸纳社会资本，繁荣农村金融，进一步提高农业农村投入比例。要提高金融服务水平，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。同时，要进一步促进农民就业创业，理顺农产品价格形成机制，探索完善农产品价格支持等，强化工资性收入和经营性收入，使其形成稳定的增收来源。

　　8、绿色发展。中国特色的乡村发展道路，必须坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路。乡村绿色发展，对于粮食安全、生态环境保护、提供生态产品、发展生态旅游等意义重大，也是农业农村可持续发展的应有之义。要创新体制机制，更新思想观念，大力发展绿色休闲农业，加快农业生产方式由过度消耗资源向节能减排绿色发展转变，由保证“量”的供应向满足“质”的提高转变，不再单纯追求产品量的增长，而要追求质量、品牌，保证产品优质、健康、绿色，让农业在文化上有亮点、景观上有看点、休闲上有赏点，不断满足人民对生态产品的需求和对美好生活的需要。

　　三、乡村振兴立法需要把握的几个问题

　　乡村振兴立法涉及内容多、涵盖范围广，要科学谋划和精心设计，使之成为农业农村“小宪法”。建议结合现行农业农村法律法规的实施情况，在今年中央1号文件基础上进一步深化细化，形成法规草案。

　　(一)坚持改革导向，用改革的思维做好立法工作。从河北省的省情和实际出发，服从和服务于中央和省委的重大决策部署，是做好立法工作的基础。一是要从改革发展稳定的大局着眼。把立法放在改革发展稳定大局上加以审视，使立法和改革发展稳定的重大决策相结合，积极稳妥地解决好乡村振兴战略中涉及的重大问题。二是坚持立法进程与农业农村改革发展进程相适应。既不能滞后，也不能冒进超前，要基于现实，又要有一定的前瞻性，体现与时俱进的精神。三是要把农业农村改革中成功的经验和做法通过立法固定下来，同时对在实践中需要进一步完善和探索的新事物可以规定的原则一些，为进一步深化改革留有一定的余地和空间。

　　(二)坚持问题导向，把解决问题作为立法的出发点和落脚点。要提高立法质量，增强立法的针对性、精准性、时效性，就是要聚焦重点任务，坚持问题导向，找准立法的切入点，点准穴位，精准发力。一是要深入开展调查研究，切实找准摸实制约乡村振兴的突出问题，重点围绕乡村振兴战略中的资金保障、技术支撑、人才支持、产业布局、文化振兴、生态建设、民生保障以及基础设施建设等方面，通盘考虑、统筹规划。二是对农村土地制度、农村集体产权制度、现代农业基本经营制度、农业支持保障制度、公共服务建设、乡村治理等一些基本制度法定化，建立起制度保障体系，明确目标任务和具体措施。三是要针对我国目前有些法律法规存在违法成本比较低的现象，在制定法律责任时，建议提高违法成本，不断增强处罚的刚性约束力。

　　(三)坚持科学立法、民主立法，切实维护好发展好人民群众的根本利益。立法的目的在于实施。在立法过程中要充分尊重人民主体地位，制定科学的立法体制机制，坚持民主立法、开门立法，让群众知晓立法动态、清楚立法目的、参与立法过程，使立法决策充分反映民意。一是立法过程要公示，通过相关媒体向社会公开法规草案及说明、审议结果报告等多方面立法信息，做到过程与结果双公开。二是公开途径要多样，通过召开座谈会、论证会以及立法前评估、立法中评估等，直接听取各方面意见，用有效的形式确保实际的效果。三是征求意见要广泛深入，特别要注重征求立法相对人、基层一线人大代表、人民群众的意见和建议，扩大立法的共识，使立法最大可能的体现民意、维护民益、集中民智。