一、谁来为雄安新区立法

　　从材料上看，雄安新区规划的范围包括雄县、容城、安新三县行政辖区(含白洋淀水域)，任丘市鄚州镇、苟各庄镇、七间房乡和高阳县龙化乡。就行政区划来讲，目前这些地方都隶属于河北省。在雄安新区的立法问题上和将来新区建成后的运行管理上，需要明确它的行政区划地位，也就是说，要明确它究竟是哪一级的行政区。

　　我们知道，深圳、厦门、珠海、汕头四个经济特区所在地的市都是省辖市。其中，深圳市政权的建立经历了一个较长的过程。深圳经济特区1980年成立后，它所在的市在10年中没有建立设区的市级的人大及其常委会。原来有个设想：深圳市不建立人民代表大会，也就是建立不同于全国其他地方的政权架构。到了1989年，国务院向全国人大提出了关于授权深圳市制定经济特区法规和规章的议案。在全国人大审议这个议案过程中，有些人大代表不赞成，他们说，这是还没“出生”(指深圳市还没有建立人大及其常委会——笔者注)就发“粮票”(指授予立法权——笔者注)。1989年的这次全国人大会议没有作出关于授权深圳市制定法规和规章的决定，而是授权全国人大常委会在深圳市依法产生市人大及其常委会后，对国务院提出的这一议案进行审议，作出相应决定。1990年12月深圳建立了设区的市级的人大及其常委会。这之后又经过一年半时间研究和征求意见，1992年7月全国人大常委会作出关于授权深圳市制定法规和规章在经济特区实施的决定。深圳经过长达10年的考虑，最终还是按照一般的设区的市级建立了地方政权。

　　改革开放以来，各地建立了大量的开发区、高新区。这些地方不是规范的行政区，也不设立法律规范的一级政权，而是由上级政府的派出机构——管理委员会来管理。这样，它要自己立法这一问题就解决不了。而这种体制在具体工作中会有许多不便的地方。再有，开发区、高新区一般是建在原来的行政区上，有些还跨几个行政区。这样一种体制，全国人大常委会也难以为它立法。1997年3月，就制定高新技术产业开发区法的问题，我与全国人大财经委员会、全国人大教科文卫委员会、全国人大常委会法制工作委员会、科技部的同志一起到成都和武汉作过调研，1997年12月、1999年6月全国人大常委会两次审议这部法律草案，但它最后成了废案。还有，管理委员会不由人大产生，也就不受人大监督。在几次考虑修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法过程中，试图解决在开发区、高新区设立人大常委会工作机构问题，但未能实现。

　　上海浦东新区、天津滨海新区现在都是隶属于各自直辖市的一个行政区。在行政区划上，这两个新区与本市的其他区没有区别。这里要说明的是，第一，尽管直辖市所辖的区，按照地级设置机构、配备干部，但它没有立法权。第二，在法律上，它的人大代表同其他县级人大代表一样，是由选民直接选举产生的;它的政权任期同其他县级政权一样，曾经是每届任期三年后来改为五年。这也就是说，在人大代表的选举上和政权的任期上，法律是按照县级来对待直辖市所辖的区的。尽管如此，这两个新区都建成了规范的直辖市所辖的区。

　　海南省三沙市在筹建过程中，关于政权设置有过不同的方案，最后还是按照地级市政权来建立的。2015年全国人大修改立法法，赋予所有的设区的市地方立法权，作为地级市的三沙市的立法权就一并解决了。这表明，按照现行宪法和法律的规定办，许多问题都好解决。

　　改革开放以来，全国人大常委会仅批准过《广东省经济特区条例》，此外，还没有就内地的某一个行政区制定一部综合性法律的先例。

　　在雄安新区没有明确行政区划地位、没有建立人大及其常委会的情况下，由河北省人大及其常委会为雄安新区立法是符合法律规定的，也是可行的。天津市人大常委会曾于2002年10月24日通过、2015年5月21日修订了《天津滨海新区条例》，上海市人大常委会曾于2014年7月25日通过了《中国(上海)自由贸易试验区条例》，福建省人大常委会曾于2016年4月1日通过了《平谭综合实验区条例》。在研究雄安新区立法问题时，这几个实例是可以参考的。

　　二、关于雄安新区的立法权限有多大

　　对这个问题，我通过以下设想，作些具体分析。

　　第一种设想，由河北省人大及其常委会为雄安新区立法。那么，这就是省级人大及其常委会的立法权限。具体说，就是在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，在国家专属立法权以外，河北省人大及其常委会可以就雄安新区需要立法规范的事项制定地方性法规。省级人大及其常委会的立法权限范围还是比较大的，基本可以涵盖地方管理的经济、行政、社会等方面的事项。这里应该明确的是，省级人大及其常委会的立法不可以突破宪法、法律、行政法规的规定。这与上海人大常委会制定《中国(上海)自由贸易试验区条例》是有所区别的，因为，关于上海自贸区，全国人大常委会作出了暂时调整有关法律规定的行政审批的决定。

　　第二种设想，由河北省人民政府为雄安新区立法。河北省人民政府制定的这类规范性文件叫地方政府规章。这里的问题是，比起地方性法规，地方政府规章要“根据”地方性法规来制定，没有地方性法规“依据”的，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范;省级人民政府制定的规章的效力低于省级人大及其常委会制定的地方性法规的效力;再有，行政诉讼法规定，人民法院审议行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为“依据”，“参照”地方政府规章。

　　在具体操作中，河北省人大及其常委会和河北省人民政府可以同时分别为雄安新区立法。

　　第三种设想，由雄安新区自行立法。这首先要明确它是哪一级的行政区。假设它是河北省辖的设区的市一级的行政区，那么，它在建立了人大及其常委会之后，可以由其行使地方立法权。依照2015年修改后的立法法的规定，设区的市的人大及其常委会可以就本行政区城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，也就是说它的立法权限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面的事项内。它制定的这些方面的地方性法规既不得同宪法、法律、行政法规相抵触，也不得同本省人大及其常委会制定的地方性法规相抵触，另外，还要报本省人大常委会批准。作为省辖市的人大及其常委会，它的立法权限小于省级人大及其常委会的立法权限。

　　雄县、容城、安新三县和高阳县龙化乡，原隶属于河北省保定市;任丘市鄚州镇、苟各庄镇、七间房乡，原隶属于河北省沧州市。现在，保定市和沧州市都有设区的市的立法权。宪法规定，国务院有批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分的权力。雄安新区是党中央、国务院决定设立的，这意味着行政区划已经变化，保定市和沧州市无法为它立法。这里引出一个问题：保定市人大及其常委会在雄安新区设立前制定的地方性法规是否适用于雄县、容城、安新三县和高阳县龙化乡?沧州市人大及其常委会在雄安新区设立前制定的地方性法规是否适用于任丘市鄚州镇、苟各庄镇、七间房乡?这个问题也有必要明确。

　　目前，海南省海南岛和深圳市、厦门市、珠海市、汕头市为经济特区。根据全国人大或者全国人大常委会的授权决定和立法法的规定，这些地方关于经济特区的立法权限大于一般的制定地方性法规的立法权限。但全国人大及其常委会除决定设立上述几个经济特区外，没有再决定设立新的经济特区。由此，我认为，雄安新区立法可以不从这个方面来考虑。

　　三、雄安新区需要立什么法

　　立法是为了解决问题，立法要针对问题。在全国人大及其常委会现行有效的法律、国务院现行有效的行政法规和河北省人大及其常委会现行有效的地方性法规之外，雄安新区还需要哪些立法，这是应认真考虑研究的问题。

　　我在全国人大常委会法制工作委员会工作当中，几次遇到过这方面的问题。比如，全国人大常委会已经就自贸区调整有关法律规定的行政审批作了决定，但有的自贸区认为还有些法律问题，希望能一揽子综合授权。当我们进一步了解具体存在哪些问题时，他们又说不很清楚。有的说，国务院部委的规定对自贸区有限制。这个问题不是由全国人大常委会来解决的，应该同国务院具体的部委去商谈解决，全国人大常委会不就国务院部委的具体规章的适用问题作决定。

　　现在，河北省人大常委会、河北省人民政府和雄安新区相关机构，应该作深入的调研和梳理，提出详细的需要立法的清单。通过这个清单，才知道哪些问题需要通过新的立法予以解决，哪些问题在现行的法律制度下就可以解决。

　　(阚珂同志是第十二届全国政协委员、全国人大常委会法制工作委员会原副主任。本文系阚珂同志2018年8月3日在承德市召开的河北省法学会立法学研究会2018年会上作的主题发言。)