“养廉银”的由来

　　清代文官的俸禄分为岁俸和养廉银两部分。岁俸就是我们现在的年薪。而养廉银为清代雍正帝所独创，即官吏在岁俸外，规定按职务等级每年另给一部分银两，以提高官吏的俸禄待遇，使其养成廉洁操守，故称“养廉银”，也称“耗羡归公”。

　　由于过去官吏俸禄比较低，一个七品知县的岁俸是45两，一月只有3两多，按当时一般官吏生活标准，只可维持五六天。所以，地方官在征收税赋时，就将实际耗羡肆意加大，甚至有增加到50%的，而耗羡又分为火耗、雀耗、鼠耗(仓耗)等。火耗是指散碎银两改铸大锭中的损耗，而在粮米翻晒时还有雀耗，入仓后有鼠耗。而这些耗羡均与钱粮正额一体征收，实为一种附加税。雍正帝把这笔预算外的收入合法化，倡导火耗归公，再拿出一部分作养廉银。一个一品官的岁俸是180两，而养廉银却是15000两到30000两;一个七品知县的岁俸是45两，而养廉银却是600两到1200两。养廉银是正俸之外的补贴，但却是全部俸禄的主要成分，其数量往往超过正俸的十几倍到几十倍。

　　清朝官员需要养活一个非常庞大的家庭，包括他们的妻子、小妾、丫鬟、男仆，以及长期在官员任职地居住并时常去衙门里打秋风的亲朋故交，以及官员们雇请的幕僚，也就是后来俗称的“师爷”。清朝的知县和知府大多是通过科举考试获得官职的儒生，他们精通八股，却不精通庶务，为了当一个合格的官员，他们必须雇请那些通文墨、懂会计、擅长处理法律纠纷的师爷来帮着自己做官。一个大县的县官至少要雇5个师爷，知府则要雇6个以上的师爷，这些师爷是不能吃财政饭的，必须让官员自己掏腰包来养。著名的状元实业家张謇早年就当过师爷，雇主开给他的年薪是120两银子，照此标准估算，无论知府还是知县，每年都得在他的师爷们身上花费千两左右的银子。

　　基本工资不够花，地方官不可避免地要贪污腐败。雍正很清醒地认识到了这一点，所以他开创了“养廉银”制度。

　　可是养廉银却不全按品级，还跟地域有关。例如广东省的知府每年有1500两到2400两的养廉银，河南省的知府每年却有3000两到4000两的养廉银。为什么会有这么大的区别呢?一是各地工作的艰难程度不等，二是能捞的油水也不一样。广东当时经济发达，在广东做官有的捞，所以朝廷发放的养廉银就少，而内地省份经济落后，官员能捞的油水少，所以朝廷发放的养廉银就多。从这个意义上看，雍正最初制定养廉银制度的时候就没有指望该制度完全杜绝贪污。

　　“养廉银”为何难养廉

　　事实证明，养廉银制度不能杜绝贪污。为什么不能?一是因为专制时代缺乏制衡，官员只为上级负责，百姓没有罢免权，只要买通上级，贪污起来毫无风险;二是因为人的贪欲没有极限，即使钱够花了，官员们还渴望“创收”更多的钱，以便享受更好的生活，以及为下一代积累产业;第三，跟地方官的日常开销相比，这笔养廉银的数目仍然很小，例如广州知府每年1500两养廉银，加上基本工资不到2000两，而他光是雇师爷雇长随就要开支1000多两，手头稍微松一下甚至要花掉好几千两，收支缺口仍然存在;此外还有最后一条因素——通货膨胀。清朝皇帝盲目遵循祖宗家法，不敢越雷池一步，顺治时期定下的俸禄标准，雍正时期定下的养廉标准，一直到鸦片战争时都没改动过，而由于美洲新大陆的发现，由于墨西哥白银的大量输入，中国的金银比价发生剧烈改变，白银的购买力越来越低，官员的工资和养廉银看似不变，实际上出现了严重缩水，本来买得起的东西慢慢买不起了。

　　养廉银制度不能杜绝贪污，除了“养廉银”设置及实施充满诟病外，还与官场“陋规”积弊难返密切相关。

　　所谓“陋规”，也就是所谓的官场“潜规则”。不但上级来了要招待，要请吃，要送礼，要送钱(正式的名称叫“程仪”，也就是“路费”的意思);下级到上级衙门办事，也要送礼送钱。

　　更重要的是，只有把“陋规”变成“成规”，陋规才不再是陋规。因为既然是成规，那么，不管你愿不愿意，都得这么做。你不这样做，就是不懂规矩，也就别想在官场上立足。所以就连林则徐这样的好官，也按照官场陋规收红包。他在担任陕西巡抚时，单单陕西督粮道每年孝敬他的常规性红包，就是纹银5200两，还不包括“三节两寿”的节礼和门包杂费之类。历史上，完全不按此规矩做事的没有几个，而且都没什么好下场。比如海瑞，是绝对不收不送的，但他在官场上也极其不得人心，最后混得连买棺材板的钱都没有。只是由于非常特殊的原因，后代的皇帝为了彰显清廉之风，他才被当作样板供在庙堂上，而其他官员大约便都只能“入乡随俗”，对陋规照单全收了。

　　陋规一旦变成了成规，变成官员们的生财之道，那贪腐便成为约定俗成的惯例了，层层盘剥也就顺理成章了。道理其实很简单：虽然谁都知道孝敬上级官员和上级部门是非做不可的事情，但谁也不肯自己掏腰包，再说也掏不起。因此办法也只有一个，就是向下级摊派。下级虽然并不愿意，但因为是常规，是成例，是大家都在做的事，没有话说，只好照交。当然，下级也不会自己掏腰包，而是再向下级摊派。而且，摊派的时候，还可以多要一点，多余的便据为己有。比如山西省招待钦差，需要的只有二万，收上来的却是三五万，岂不是赚了?这些地方官之所以如此胆大妄为，就因为这种做法已是成规，谁都不会出来检举揭发说三道四。官场上上下下都知道陋规是怎么回事儿，大家彼此贪腐的性质都是一样的，唯有不同的是各地因为经济水平的差异和各级官员因为官职大小的不同进而在陋规上贪腐数额多少不等而已。

　　清代有人头税，时称“丁银”，朝廷给南海县派的任务是每年丁银4万两，可是地方官实际上征收的丁银竟然高达15万两，多收的这部分会被南海知县和广州知府瓜分掉。在清朝中后期，广州西关赌场林立，南海知县常常派人禁赌，但永远是禁而不止。为啥?一是广州驻军缺饷，为了自筹饷银，军官们在赌场入了股，甚或自己开设赌场，南海知县如果真的禁赌，就得罪了驻军;二是广州知府迎来送往，开销太大，也默许亲信包庇赌场，从中收取“赌规”。据清朝官员杜凤治估算，光绪二年西关赌场最兴旺的时候，知府能分到1万多两赌规。清朝地方官往往不到三年就要改任，故此干部调动非常频繁，当快要调任的时候，为了前途着想，下级们自然要向知府行贿。清代知府没有任免知县的权力，可是却能在知县的绩效考核中上下其手，故此甚受知县敬畏，知县们不敢不送孝敬钱给知府大人。

　　杜凤治说：“求差之月，同、通、州、县络绎不绝，记不胜记。”换届之时，同知(常务副市长)、通判(副市长)、知州(县级市的市长)、知县(县长)，这些下级排着队向知府进贡，知府收钱收得都忙不过来了。到任规、生日规、赌规、多征赋税、收受下级贿赂……知府的灰色收入名目繁多，数目惊人，三年清知府，十万雪花银，绝对是可能的。

　　有没有清廉的干部呢?当然有，可是在那个人人腐败的变态时代，清官会混得很惨。例如雍正年间的潮阳知县蓝鼎元就是个清官，他刚到潮阳上任，就革除了“渔船换照陋规”——民间渔船要办牌照，朝廷规定只收工本费，地方官却加征种种杂费，使渔民苦不堪言，蓝鼎元为民着想，一举革除此弊，立马受到民众欢迎。可是领导们不欢迎：你蓝鼎元不盘剥百姓，你就发不了财，你如果不发财，我们作为上级的就分不了赃。于是乎，蓝鼎元的上级领导设了一个局，让他押运粮食，押运到目的地再作检查，发现“丢”了整整2000石大米，要求蓝鼎元赔偿。蓝鼎元又不是贪官，仅靠基本工资和养廉银过日子，勉强能做到收支平衡就不错了，根本没钱赔偿，于是他就被上级领导顺理成章地扔进了大狱……在监狱之中，蓝鼎元顿足捶胸，悔不当初：“误逞聪明，一举之干众怒!”(蓝鼎元《鹿洲公案》)。

　　靠“养廉银”养廉不靠谱

　　养廉银是清代赋税制度、官俸制度的一项重大改革。实行养廉银制度以后，原来的非法加派就成了法定附加税。据有关史料记载：全国每年征缴的耗羡银可达350万两，然而对此朝廷并没有设立相应的专门机构和人员来管理，仍是以皇帝加赏的名义行事。所以养廉银制度作为国家政治、经济制度的重大改革，既不严密，也不彻底。设立养廉银的初衷是解决官员因薪俸过低、生活困难而产生的贪污问题，目的是澄清吏治、改善民生。但是，养廉银制度实行以后，与之相关的法律和配套措施并没有随之建立。因此，随着时间的推移，养廉银的激励机制效应逐渐冷却之后，官员贪取之风又卷土重来，数额也更加触目惊心。

　　由于养廉银本身存在着致命的弊端，因此在实行的同时也产生了严重的负面作用。首先，用耗羡养廉，本身就值得质疑。这样做，实际上是把朝廷的正项支出直接转嫁给农民，是一种变相的集体公开贪污。二是养廉银的数额不是根据经济的发展，年成的丰歉和物价的涨落来适时进行调整，而是完全取决于皇上的个人意志。三是养廉银分配不公，官员得到的养廉银是其原俸的十几倍、上百倍，而胥吏衙役又不在养廉银之列，于是，种种敲诈勒索、营私舞弊行为在各级衙门中泛滥成灾。正可谓是县官不如现管。难怪老百姓讥讽说：“自古衙门朝钱开，有理没钱莫进来。”这些胥吏衙役经常利用工作之便巧立名目，明争暗取，而又人数众多。因此，从全国来说，其危害程度远远超过少数贪官。在雍正和乾隆两个朝代，皇帝虽曾多次对胥吏衙役进行专项整顿，但始终未见好转。归结起来，不能不说与养廉银有着密切的关系。

　　乾隆中后期，养廉银虽然固定下来，但由于放松了对贪腐行为的惩办，官员们从生活自足，进而追求锦衣玉食，以致出现了像和珅那样富可敌国的大贪官，强盛一时的康乾盛世也从此由盛转衰。道光以后，国家陷入内外忧患，朝廷的赋税逐年加重。各种摊派有增无减，养廉银完全失去了养廉作用，从此腐败的势头更加严重，随着人民的不满日益加深，大清王朝无可挽回地一步步走向衰亡。

　　可见，所谓的“养廉银”养廉真的是不靠谱!因为“养廉银”不养廉，反而成为贪官贪腐和巧取豪夺的借口和手段。所以，要整肃官员薪酬乱象，必须严格配套实施严格的工薪制度和社会保障机制，一是官员的薪酬必须与社会经济发展水平和生活成本及人民群众接受程度挂起钩来，规定一个合理的标准和硬杠杠，让作为社会精英阶层的公务员享受相应的薪酬和社会地位及其自尊，国家和政府财政必须从预算上合理合法地为公务员提供生存所必须的工资收入标准和与公务员对社会贡献相匹配的物质条件，让公务员在职有所得、退休有所养，才能让公务员廉洁做官，不贪不腐，活得体面，且清正为民，为老百姓所拥戴。二是公务员薪酬当中工资必须占绝对比例，绝不允许以五花八门的工资外补贴、加班费、值班费和职务岗位津贴充抵薪酬，更不能以所谓的“养廉银”来作为官员赖以生存的主要收入渠道，各地各级政府也不能以提高公务员工作积极性的名义为各地各级公务员乱发津贴、补贴，乱开口子乱定标准，以避免形成官员依靠津贴、补贴生存进而乱发滥发津贴、补贴的状况。三是必须以严明的纪律来防范并查处惩治一切乱发滥发津贴、补贴的人和事，既做到有法可依，又做到有法必依和执法必严，才能从根本上真正防范并制止乱发滥发津贴、补贴等官场贪腐行为，也才能真正形成风清气正的官场氛围，形成官清民安的愿景。

　　总之，要使官员清廉，一方面要有一套合理合法且严格执行的公务员薪酬制度;另一方面要整风肃纪，既对贪腐零容忍，又下大力气整治官场奢靡和享乐之风。