| 保护和治理国土资源环境的一部“小宪法” |
| ——《河北省国土保护和治理条例》解读 |
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| ◎河北省人大法制委 河北省人大常委会法工委 |
2015年1月12日，河北省第十二届人民代表大会第三次会议以96.6%的赞成率，高票通过了《河北省国土保护和治理条例》（以下简称条例）。条例共设九章六十五条，于2015年3月1日起施行，是我国首部国土保护和治理条例。
条例以科学规划为前提，以共同保护、综合治理为基础，以专项规定为重点，以信息公开、公众参与与监督管理为手段，以刚性罚责为保障，以授权立法为补充，在集中解决我省国土保护和治理的突出矛盾与共性问题上集聚智慧、集中目标、精准发力，体现了不抵触、有特色、可操作和不照搬、有刚性、能落地。条例在立法中充分体现了阳光立法、开门立法的精神，广泛征询各级政府及有关部门、专家、群众的建议意见。在这样“接地气，听民意”的立法过程中，条例的亮点和创制性的做法，引发了广泛关注。
建立国土资源环境损害责任终身追究制
为着力解决重“显绩”、轻“潜绩”，重近期效果、轻长远利益，为追求政绩不惜以破坏生态环境、透支生态资源为代价的突出问题，条例第六条规定：“县级以上人民政府应当建立国土资源环境损害责任终身追究制”。这一规定是对党的十八届三中全会《决定》关于“建立生态环境损害责任终身追究制”的具体落实。2013年，中央组织部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，进一步明确不能搞地区生产总值及增长率排名，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。考核“指挥棒”的调整，必将有效引导各级领导班子和领导干部更加注重生态文明建设。但政绩观的转变需要运用法治来规范和制约。因此，国土资源环境损害责任终身追究制的实施，必将有助于推动我省领导干部政绩观的转变，加速建设“山清水秀的河北”的进程。
建立编制国土保护和治理规划制度
为切实解决国土保护和治理工作中存在的盲目施治、乱象丛生问题，条例首次规定了国土保护和治理规划。通过严格规划程序的正当、合理、科学，确保保护和治理工作的有序、有力、有效。一是明确在编制国土保护和治理规划前,应当对国土资源环境状况进行调查。二是条例将国土保护和治理规划分为省、设区的市和县（市、区）三级，明确规定编制规划应当报本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会审议通过。并在此基础上，乡(镇)一级人民政府应当根据规划制定具体实施方案。三是明确规划内容与主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡总体规划相衔接，避免各个规划之间的冲突，明确规划应当包括国土资源环境状况,国土保护和治理的目标、任务、措施等事项。四是明确国土保护和治理规划未经法定程序不得擅自变更。这样的规定，必将有效提升规划的权威性和强制力。
明确源头管控、保护优先的指导原则
为解决前破后治、边破边治、屡破屡治的问题，条例明确了源头管控、保护优先的指导原则,设置共同保护一章。该章按照党的十八届三中全会对生态文明建设提出的系列纲领性要求,规范国土资源环境承载能力评价、确权登记、资源有偿使用、生态补偿、国土资源环境监测体系建设以及国土资源环境重大灾害应急预案等共同保护措施。其中国土资源环境承载能力评价、国土资源环境监测体系建设是首次在地方性法规中予以规范，充分体现了党的十八届四中全会“立法先行”、“重大改革于法有据”的精神。
建立政府主导、部门协同、社会联动、公众参与机制
为破解企业破坏、收益，政府治理、公众买单的问题，条例提出了建立政府主导、部门协同、社会联动、公众参与的机制，设置综合治理一章。该章以政府主导、部门协同、社会联动、公众参与的综合治理机制为主线，明确谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁破坏谁治理的责任承担原则。明确划分政府的综合治理责任和破坏国土资源环境的企业事业单位和其他生产经营者的治理责任。为确保治理责任能够落到实处，该章还规定了损害评估机制、治理实施方案、检查验收程序、治理人合法权益保障等内容。
针对山水林田湖草海的不同特点，区别施治
条例以针对问题立法、立法解决问题为导向,以“山水林田湖是一个生命共同体”为主线,对我省存在的突出问题、薄弱环节和主要矛盾做出规范,创制性设置专项规定一章。根据国土资源环境的不同特点，因地制宜、分类指导、区别施治。
一是在山的保护和治理方面，组织实施造林种草、坡耕地治理、沟道治理、小型蓄水工程建设和尾矿库综合治理,加强宜林荒山荒地绿化、水土流失治理和矿山环境综合治理,提高山区林草覆盖率，构建山区水土流失综合防治体系。
二是在水的保护和治理方面，确定水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线,加强用水管理,推进节约用水,控制用水总量,实行超定额累进加价制度,严格控制水污染物排放总量,严格控制新增取用地下水。
三是在林的保护和治理方面，划定森林生态保护红线,提高森林质量,落实生态公益林补偿制度,建立多元化森林生态补偿机制。
四是在田的保护和治理方面，对耕地实行特殊保护,禁止非法占用耕地,严格限制将耕地转为建设用地,提升耕地质量,防止农业面源污染。
五是在湖的保护和治理方面，恢复、扩大湿地面积，对污染湿地进行综合治理,防治水质恶化,恢复湿地生物多样性。
六是在草的保护和治理方面，推进基本草原划定,实行基本草原保护制度，根据不同的草原环境实施退耕还草、退牧还草、围栏封育、补播改良、禁牧、休牧、划区轮牧。
七是在海的保护和治理方面，实施严格的海洋生态红线管理制度,修复受损的重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区和入海河口海域生态环境。合理布局养殖空间,控制养殖密度,恢复海洋生物种群和生物多样性。
黑名单企业禁入国土资源环境开发利用领域
不良记录制度即黑名单制度，是通过名誉罚和行政罚相结合的方式,将破坏国土资源环境的责任主体限制在国土资源环境开发利用范围之外,具有较强的可操作和约束性。条例第四十八条规定，对经催告履行整治和修复责任而拒不履行、拒不承担整治和修复费用或者导致国土资源环境重大破坏三种行为之一的企业事业单位和其他生产经营者，将被列入不良记录名单。被列入不良记录名单的企业事业单位和其他生产经营者,不得参与本省国土资源环境的开发利用。也就是说无论被哪一级、哪一地区的行政主管部门列入不良记录名单，都将不能参与本省行政区域内国土资源环境的开发利用。同时，为了避免行政机关的权力寻租问题，该条还规定了当事人的异议申诉权、行政诉讼权和名单退出机制。
加重国家机关及其工作人员不作为或者乱作为的法律责任
为了强化法律责任，警示和惩戒国家机关及其工作人员对破坏国土资源环境的行为不作为或者乱作为，条例第五十一条明确了国家机关及其工作人员的八种违法行为，即：擅自变更国土保护和治理规划的；未按国土保护和治理规划组织实施的；擅自批准改变土地用途的；篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；对造成国土资源环境破坏的行为不制止、不处理的；对应当受理的投诉、举报不受理,对已受理的投诉、举报不调查、不处理的；应当依法公开信息而未公开的；其他弄虚作假、玩忽职守、徇私舞弊的。
国家机关及其工作人员有上述行为之一的，将受到责令改正、警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等纪律处分。同时规定，国家机关主要负责人对造成国土资源环境严重破坏负有领导责任的,要给予引咎辞职或者由其主管部门责令辞职的组织处理措施。
加大违法行为处罚力度，增加按日连续处罚和按面积处罚
守法成本高、违法成本低是导致破坏国土资源环境行为屡禁不止、治而不愈的主要原因。条例依法加大行政处罚力度，按照《河北省人大常委会关于设定行政处罚的若干规定》,对于在饮用水水源保护区内设置排污口、非法占用耕地、擅自占用、围垦、填埋或者排干湿地、违法向海域排放陆源污染物等违法行为，按照上位法的规定或者授权，提高罚款下限或者直接取上限；对于向耕地排放或者倾倒有害废水、废气、固体废弃物的，根据《中华人民共和国环境保护法》的授权，条例规定了按面积处罚和按日连续处罚。切实达到以法的强制力矫治违法行为的目的。 |
| 责编：马文军 |
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