党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，第十二届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中华人民共和国立法法修正案》，从完善立法体制、深入推进科学立法、民主立法、进一步发挥人大代表在立法中的作用等方面，对地方人大立法工作明确了新任务，提出了新要求。
　　一、新形势下地方立法工作所面临的机遇
　　在中央全面推进依法治国的新形势下，伴随着立法法的修改，地方立法工作再次迎来宝贵的历史机遇，对进一步激活地方改革发展活力、提高地方治理法治水平乃至完善国家法律体系等等，影响深远。
　　1、地方人大立法权有序扩大。此次立法法修改的一个重大焦点，就是全面赋予设区的市地方立法权，从以往49个较大的市，全面扩容至所有288个设区的市，是原来的5.88倍。在数量增加的同时，《立法法修正案》在立法内容上对设区的市的地方立法权进行了限制，可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。
　　改革开放三十多年以来，设区的市的经济社会发展取得了翻天覆地的变化，在城市建设与管理、环境保护等方面，社会矛盾日益突出，而调整社会关系的地方性法规，却因为地方立法权的缺失而处于真空状态。作为社会管理者的政府部门，只能不断出台红头文件，推动地方经济发展，调和社会矛盾。但是，政府部门作为红头文件的制定者，自身又是执行者，在起草与实施的过程中，难免出现部门权力利益化的倾向，这种既当“裁判员”，又当“运动员”的管理模式，导致城管人员与街头小贩冲突不断、各种违规建筑层出不穷、环境污染问题屡禁不止，而这些表面现象的背后，折射出作为地方最高权力机关的人大及其常委会，在对政府的行政行为进行监督时，处于无法可依的尴尬境地。而地方立法权的放开，使设区的市人大及其常委会能够针对城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，制定具有本地特色的地方性法规，并通过听取报告、执法检查等监督手段，进一步规范政府的行政行为。
　　2、人大主导作用更加突出。十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。《立法法修正案》第五十一条规定，全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。
　　主导，意思是主要的并且引导事物向某方面发展。地方人大及其常委会在立法中的主导作用，主要体现在立项、起草和审议三个环节。一是通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对地方立法工作的统筹安排。人大常委会应围绕本地经济发展的中心工作，广泛征求意见，通盘考虑各方的立法需求，科学合理地编制立法规划和立法工作计划，增强立法的针对性、及时性、系统性。二是组织起草综合性、全局性、基础性的法规草案。对于涉及群众利益广、社会关注度高、协调难度大的法规草案，可以由相关专门委员会、法制委员会组织有关部门起草，社会机构、专家学者、人大代表和人民群众广泛参与，凝聚多方共识，提高立法质量。三是加强对法规草案的审议。充分发挥专门委员会和法制委员会的审议职能，加强法规草案的可行性、合法性方面的审查；切实提高常委会会议分组审议的质量，充分听取多方面的意见。
　　3、代表主体地位更加显现。十八届四中全会提出，健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。《立法法修正案》规定，常务委员会审议法律案，应当通过多种形式征求全国人大代表的意见，并将有关情况予以反馈。编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议。常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议。
　　人大代表是国家权力机关的组成人员，必须充分发挥代表在立法中作用。一是在地方人大主导的法规案起草过程中，应充分发挥人大代表广泛联系人民群众、充分反映人民意愿的优势，邀请相关领域的各级代表参与立法调研、听证、论证等活动。二是在常委会会议审议法规草案过程中，邀请各级人大代表列席，在分组审议时，充分给予列席代表发言的机会，倾听来自群众中间的意见和呼声。三是政府部门的行政规章在起草过程中，也应广泛征求相关领域人大代表的意见，并及时进行反馈。
　　尤其是设区的市所制定的法规，主要限于城市建设与管理、环境保护等内容，而恰恰是这些内容，与人民群众的切身利益息息相关。因此，在法规草案的起草过程中，只有充分吸收人大代表的议案建议，广泛征求人大代表的意见，才能汇聚民意，制定出针对性、操作性强的地方性法规。
　　二、新形势下地方立法工作所面临的挑战
　　随着《立法法修正案》的实施，地方立法工作面临前所未有的机遇，作为地方国家最高权力机关的人大及其常委会，也面临着巨大的挑战。
　　1、新增立法权的市立法能力有待提升。除了省会城市和较大的市外，设区市人大及其常委会基本没有立法工作基础，在机构设置、人才储备等方面先天不足。以河北省为例，11个设区的市，除了3个有立法权的市（石家庄、邯郸、唐山），其余8个市的人大常委会均未设置法制委员会，法制方面的相关业务主要由政法委员会承担，常委会委员和机关工作人员有法律专业背景或从事过法律事务的少之又少，因此，无论是人才储备、专业知识等软实力，还是机构设置、资源保障等硬条件，设区的市都亟需完善和加强。
　　2、人大立法主导作用有待加强。从地方立法实践来看，由于政府部门在资源、权力、人才等方面的优势，相当一部分地方法规草案，都是由政府部门主导起草，人大及其常委会由于体制机制、人员编制、资源等方面的原因，往往处于被动地位。而政府部门主导立法，要么各相关部门因利益冲突而相互扯皮、推诿塞责，使得该立的法迟迟立不起来；要么由于部门积极性不高，一些关系全局、涉及多个部门、综合性的重要法律难以启动；要么由于部门主导而使部门利益法制化等等。这些都暴露出人大及其常委会在立法规划、法规起草、调研论证等环节，提前介入不够主动、及时，随机性较大，组织协调机制不够完善、力度不大等问题。
　　3、法规草案审议质量有待提高。从目前人大常委会对法规草案的分组审议情况看，主要存在两个方面的问题。一是审议时间偏短。从目前情况来看，省一级常委会会议一般两个月召开一次，会期3~5天。以河北省十二届人大常委会第十一次会议为例，安排分组审议6次，每次2.5个小时，而提交审议的议题却多达32个，其中涉及法规草案的议题就有7个。在议题多、时间短的情况下，要想真正把法规草案议深议透，难度可想而知。而目前有立法权的市，人大常委会召开时间更短，在时间上难以保证审议的充分。二是审议意见质量不高。常委会委员多是兼职，可能在某一方面具有一定的成就，但俗话说，隔行如隔山，遇到不熟悉的专业领域立法时，很难提出高质量的意见建议。
　　4、人大代表参与机制有待健全。从目前地方立法实践看，人大代表参与立法主要存在机制不健全、渠道不通畅、主体作用发挥不明显等问题。一是参与立法机制有待健全。以河北省为例，人大代表列席常委会会议，虽然已经成为常态，但每次列席的仅仅十几个人，作为省级人大代表，每届任期内也只能列席一至两次常委会，导致在法规的制定与修改中，人大代表的参与程度还远远不够。二是参与渠道有待拓宽。在法规草案公开征求意见环节，人大代表也只是被动接受，与普通民众区别不大，缺乏参与、反馈等一系列制度保障，代表作用无形中被弱化。三是人民代表大会立法受限。地方人民代表大会立法是地方权力机关立法的最高表现形式，通过代表大会进行立法，人大代表将从立法活动的参与者变为立法决策者，其主体意识和责任感将更加强化。但受多种客观因素制约，目前地方人民代表大会立法，无论从规模还是数量上，都屈指可数。
　　三、新形势下地方立法工作应采取的对策
　　在全面推进依法治国的基本方略下，充分发挥立法的引领和推动作用，是地方立法工作的重中之重。地方人大及其常委会，要牢牢抓住《立法法修正案》颁布实施的有利契机，切实提升地方立法能力，提高地方立法质量，为经济社会发展提供有力的法律支撑。
　　1、逐步提高新增立法权的市的立法能力。对于新增立法权的市，应从夯实立法基础、提高立法能力入手，逐步解决立法需求与能力不足之间的矛盾。一是提前着手，做好准备。各设区的市人大及其常委会，应该提前规划，与党委、政府等部门加强协调，做好立法前的各项准备工作。二是加强培训，提高素质。有针对性地对人大常委会组成人员、人大代表以及人大机关工作人员进行法律知识培训，逐步提高法律素质，进而提高审议能力和立法技术水平。三是加强指导，有序放开。根据《立法法修正案》的规定，省级人大常委会应综合考虑设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，逐步放开设区的市的立法权。在循序渐进，分批分期放开设区的市的立法权的同时，省人大及其常委会还应注重对各市人大进行立法指导和培训，提高各设区的市的立法能力。
　　2、建立完善人大主导立法的相关机制。地方人大要完善立法工作机制，逐步建立人大主导的立法制度体系。一是建立立法规划计划的督导制度。立法规划、计划制定后，人大及其常委会应将年度立法项目逐项分解，明确起草重点和要求，督促相关部门按要求实施。二是建立人大提前介入制度。在法规的起草、调研、论证等环节，人大常委会专门委员会及工作机构应提前与起草部门沟通协调，尽早介入，从源头上杜绝法规草案的“部门利益法制化”倾向。三是建立立法专家顾问制度。根据人大专门委员会、工作委员会的需要，选取有关法学、财经、教科文卫、城建环保、司法、农业、民族宗教等各个领域、各个层次的专家学者，组成专门的人才队伍，为立法工作提供咨询服务。四是建立代表参与制度。建立健全人大代表参与立法论证、立法调研、立法评估工作机制，有效拓宽代表参与立法的渠道；建立健全人大代表列席常委会会议制度，在列席人数、审议发言、意见反馈等方面进行规范，积极吸收并回应人大代表提出的意见和建议。
　　3、切实提高常委会会议审议质量。常委会对法规草案的审议，是法规颁布实施前的最后一道“关口”，审议水平的高低，直接关系着法规的质量。一要优化组成人员结构。按四中全会的要求，“增加有法治实践经验的专职常委比例”。二要提高审议发言质量。常委会组成人员要积极参加各种学习培训、执法检查、视察等活动，尤其是要围绕法规草案，充分进行调查研究，了解基层情况和群众意愿。审议发言针对性要强，提出的观点明确，具有可操作性，切实使法规草案更多地反映群众的意愿和呼声。三要适当延长会期。在立法过程中，除了严格按照规定程序进行立法，还要适当延长常委会会议时间，使常委会委员和代表能够把法规草案议深议透。可以借鉴全国人大常委会的做法，对每一项法规草案的审议，至少要保证半天的审议时间。四是推进审议意见公开。对法规草案审议意见进行公开，既可以提高公众对立法的关注度，熟悉了解立法过程，又可以促使参加审议人员进一步提高审议发言质量。
　　4、适当增加人民代表大会的立法数量。人民代表大会立法是民主立法的最高形式。人大代表来自不同行业、不同区域，有着不同的知识层次、理念和信仰，代表着不同的利益群体。代表大会立法，可以给代表建立一个对立法内容进行讨论和博弈的平台，促进法律规定的不断完善。以修订立法法为例，将近1000多位代表提出了460多条意见，全国人大法律委员会对代表提出的修改意见逐条认真研究，对修正案草案和关于修改立法法的决定作了70多处修改。从修订立法法的生动实践来看，人民代表大会立法，能够充分尊重代表的意见，发挥代表在立法中的主体作用，集民智、纳民意，更好地实现科学立法、民主立法，充分体现我国人民代表大会制度的优越性，因此，应适当增加人民代表大会立法的数量，进一步提高地方立法的质量。

（作者单位：河北省人大常委会研究室）