自1998年10月最高人民检察院制定下发《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》以来,检务公开已走过不平凡的十七个年头,进行了一系列的探索和尝试,不仅在公开的内容上不断进行拓展,更在形式上不断进行探索创新,增进了人民群众对检察机关的了解,增强了检察机关的执法透明度,对于切实保障诉讼参与人的合法权益,保障公众对检察工作的知情权发挥了重要作用。 可以说,检务公开打破了司法神秘化,增强了司法公信力,也约束规范了检察执法行为。但有些做法还局限于表层化,内容多集中于检察职能和一般工作情况的公开,随机性强、针对性差,公开深度和广度不够,与群众期盼和社会关切还有一定差距。具体到基层检察院来讲,体现在以下四个方面: 一是认识上仍有偏差。受秘密办案、办案神秘化思维定势的影响,在检务公开的目的上存在模糊认识。有人认为“执法办案才是检察机关的硬任务,着重去抓检务公开,会顾此失彼”,实行检务公开是上级交给的任务,只要向群众公开了上级要求的内容就行了,不管效果如何;也有人认为现在检察机关的执法办案已经很透明了,担心深化会阻碍正常的检务活动,增加更多麻烦,有损检察机关的权威。如我院在推行案件审查律师介入机制过程中,个别干警思想上有障碍,存在“多公开多错、少公开少错、不公开不错”的错误认识,怕律师的介入会影响、干扰办案,推行中行动迟缓,犹豫不决,仍适应不了公开透明、阳光审查的要求,缺乏积极性、主动性和责任意识。思想认识的滞后,影响了检务公开工作的深入推进。 二是内容上不够全面。在实行检务公开中,往往只是选择一些部门性质、权利、义务、职责范围等程序性内容加以公开,以单一的宣告式公开为主,被动公开多,主动公开少,而对群众反映强烈的问题的解决、对群众关心的案件进展及处理等一些敏感、热点、焦点问题,则公开不够,一定程度上挫伤了民众参与司法的积极性。 三是形式上较为单一。传统的公开宣传比较多,目前多依赖于某个宣传日或举报周、某项法律出台或开展某重大活动的时机进行,实践中,也大多局限于告知当事人权利义务、设个公开宣传栏、发发资料传单、情况通报会等常规形式,在时间、地点、人员上还未能做到全天候、全领域、全员性。尤其在基层检察院,由于离城镇较远的农村获取信息缺少便利条件,农村群众对网络、电视、报刊、杂志信息的掌握相对较少,且农村留在家的多属老小病残群体,对社会信息捕捉和理解能力较差,检务公开对他们而言收效甚微。前些年甚至还有过群众来检察院“检查”身体和见到警车进村去问“来检查什么”的笑话。 四是机制上尚未健全。目前基层检察院仍然缺乏规范的公开操作机制、明确的责任追究机制和详尽的绩效考评机制,面临诸如案件案情的公开时机、如何界定是否受到公众关注、不同办案部门对保密与公开的要求标准等具体操作难题,虽然工作做了不少,但机制不完善,力度不大,还没有形成制度化、程序化和规范化。如在向社会广征意见,举办宣传日、宣传周等活动中收集到的群众意见、建议,其中有些得不到回复,群众不满意。 司法公正是社会公正的最后一道屏障。党的十八届四中全会提出:“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开,依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书,杜绝暗箱操作”,把推进司法公开提升到依法治国的战略高度。检务公开作为检察机关内部制度的一项改革,其实质就是一种自我加压的“倒逼”机制,把执法的公权力关进“笼子”里,将检察公权力晾晒在阳光下,主动接受广大人民群众和社会各界的广泛监督,使人们呼唤、渴望的公正在司法机关得以实现。 实践已经证明,检务公开是彻底根治检察环节存在的神秘感和“暗箱操作”的一剂良药,是检察机关与人民群众加强联系沟通的桥梁和纽带。那么,如何更好地发挥它的桥梁纽带作用,使更多人了解、支持和信任检察工作,提高人民群众的满意度呢?对我们基层检察院而言,笔者认为可从以下四方面进一步深化: 一、提高认识,更新执法理念。要通过当前开展的群众路线教育实践活动,进一步引导干警更新执法理念,提高理性认识,树立主动接受群众监督的意识,切实消除怕开展检务公开增加工作负担、怕妨碍正常工作、怕有损检察权威等种种不愿公开的顾虑,以公开为原则,不公开为例外,从被动的“要我公开”到主动的“我要公开”,将检务公开从法制宣传、权利义务告知的层面向执法过程公开的层面升级,妥善处理公开与保密的关系,依法、适度地将办案过程中检察权的行使置于群众的监督之下,推动检务公开工作“从职责公开向工作公开、从执法结果公开向执法过程公开、从内部公开向对外公开”的转变,让群众更加满意。 二、把握实质,充实公开内容。阳光是最好的防腐剂,有阳光才有信任。要最大限度地满足人民群众对公平正义和“阳光执法”的新期盼、新要求,不断深化检察执法过程公开,增加执法过程的透明度。高检院明确规定,对不涉及国家秘密和个人隐私等与检察职权相关的有关活动和事项,以及诉讼参与人对个案诉讼过程、办理情况予以公开的申请,均可以依法向社会公众和诉讼参与人进行公开。基层检察院业务部门与人民群众联系最为密切,所肩负的职能也是群众非常关注的社会热点,所以更应通过办案公开赢得群众的信任和支持。应当重点公开各类案件办案进程和有关内容,尤其是对一些人民群众普遍关注的重大而有影响的检察执法案件,要做到实时公开,消除公众“暗箱操作”的疑虑,提高检察机关的执法公信力。如我院目前正在探索实施的案件审查律师介入机制,就是对个案公开的初步探索。在不违背现行法律规定和保密原则的前提下,拟对一些有争议或有疑问的批捕起诉类案件、准备作出不捕或不诉决定的案件、涉法涉诉上访案件,以及刑事案件的羁押必要性审查、非法证据排除等环节,邀请律师介入司法审查,变神秘性的闭门审查为公开性的开门审查,增强案件审查工作的科学性、公正性和透明性。引入外部监督机制,通过扩展社会参与度,提升执法办案的透明度和决策的科学化,在规范了自身执法行为的同时,有效提高了案件的审查质量,收到了良好的社会和法律效果。 三、创新形式,拓宽公开渠道。要在巩固传统的公开模式的基础上,应对新媒体时代的社会需求,积极采取科技手段,与时俱进地创新公开形式,多渠道推进检务公开,实现从“摆桌设点”到搭载“新媒体快车”的转变。大力推广电子检务公开,安装电子显示屏和自动触摸屏、声讯电话免费查询系统等设备,将法律允许公开的案件信息及工作流程输入案件查询系统,依托基层门户网站建设,积极构建集门户网站、微博、微信、QQ群、手机短信等检务公开网络互动平台,方便群众随时了解检察职能及其工作的内容,并逐步开通网上在线举报、刑事案件信息查询、提供网上法律咨询等服务,保障公民知情权、检举权和监督权的及时有效行使,努力实现检务公开的智能化、信息化、网络化。 四、健全机制,强化规范操作。检务公开制度虽已实施多年,但目前绝大多数基层检察院对检务公开工作没有形成一套具体的、可操作性的规章制度。因此,要从宏观到具体、从原则到操作、从部署到考核,构建一套比较完整的深化“检务公开”的运行制度体系,建立检务公开的组织机构、健全工作制度、加强评估考核,将查办案件、检务公开、检察宣传等工作有机结合起来,形成完善的配套管理机制,提供规范化的机制保障,从整个大的层面来考虑如何深化检务公开,使检务公开不仅有章可循,而且易于操作、评价,确保检务公开标准化、规范化、常态化,提升执法的透明度和公信力。同时,要采取走出去,请进来的方法,多方倾听和采纳社会各界对检察机关的意见和建议,及时纠正检务公开过程中的失误和偏差。
(作者系河北省临城县人民检察院检察长)
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