| 让规范性文件依规而行 |
| ——《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》出台 |
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| ◎本刊记者 薛兰英 |
2015年7月24日，河北省十二届人大常委会第十六次会议审议通过了《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，并于2015年10月1日起施行。该条例的通过，标志着我省规范性文件备案审查工作将走上法制化轨道。
迫切的现实需要
对规范性文件进行备案审查，是监督法、立法法赋予各级人大常委会的一项重要监督职能。党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。
我省规范性文件备案审查工作起步较早，2007年和2010年，省人大常委会先后制定出台《河北省人民代表大会常务委员会关于地方政府规章备案审查的规定》、《河北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》，对备案审查工作职责和程序均有所涉及。但是，随着形势的发展，出现了一些新问题，如规范性文件报备不及时；各地对规范性文件的范围、审查的方式和标准认识不统一，做法不一致；市、县备案审查工作机构不健全、审查力量不足，尤其目前主要是对政府规章进行备案审查，而未将规章以外的所有规范性文件纳入备案审查范围，直接影响这项工作的深入开展，亟待通过立法加以解决。
因此，尽快制定各级人大常委会规范性文件备案审查条例，有利于全面推进全省各级人大常委会的备案审查工作，提高人大监督工作实效，更好地贯彻落实有关法律法规的规定。正如省人大常委会法工委主任冯志广说：“制定这一条例，是贯彻党的十八届四中全会精神和法律规定的迫切需要与具体体现，对于规范备案审查工作具有重要的现实意义。”
条例草案数易其稿
2014年10月，省人大法制委、省人大常委会法工委组成起草小组，开始着手条例草案的调研起草工作，形成条例草案初稿。之后，多次征求有关方面意见，对条例草案进行逐条斟酌。2015年初，起草小组征求省政府法制办、省政府办公厅意见，对条例草案进行修改。5月14日，赴石家庄鹿泉区、井陉县与市、县政府法制办座谈。6月初，将条例草案文本发11个设区的市和10个省直管县（市）人大常委会征求意见。此后，根据座谈会和书面征求意见情况，在省人大常委会法工委会议上进行集体讨论，再次对条例草案进行认真修改。7月3日，省人大法制委召开会议对条例草案进行逐条审议。7月7日，经省人大常委会主任会议讨论同意，提请省十二届人大常委会第十六次会议审议。
条例特色鲜明、亮点纷呈
条例共24条，囊括了规范性文件的定义和应报范围，报送备案的要求，审查的内容和程序，审查要求和审查建议的提出和办理，并对设区的市政府规章的审查作了特别规定。条例呈现诸多特色和亮点。
——审查对象明确具体
针对以往各地对规范性文件的认定标准存在差异，出现一些该备案审查的规范性文件“漏检”的问题，为便于制定机关准确把握报送范围，有利于各级人大开展备案审查工作，条例草案对规范性文件作出更为明确具体的规定。条例规定，本条例所称规范性文件，是指依照法定权限和程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用、公开发布的文件。
条例的前置主体是河北省各级人民代表大会常务委员会，因此并不是对所有规范性文件都进行备案审查。省人大常委会法工委备案审查处处长宁一鸣介绍说，“条例所指向的执法对象主要是政府和人大机关制定的规范性文件。”
具体哪些规范性文件需要报备审查？
条例明确，政府文件中，省人民政府、设区的市人民政府制定的规章，县级以上地方人民政府发布的决定、命令等规范性文件，应当报送同级人大常委会备案；人大文件中，设区的市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定等规范性文件，乡（镇）人民代表大会作出的决议、决定等规范性文件，应当报送上一级人大常委会备案。其中，设区的市人民政府制定的规章，还应当报送河北省人大常委会备案。
——报送备案要附电子文本
条例规定了规范性文件报送备案的时限、应提交的材料和格式等要求。同时为了提高报备效率，减少纸质报备，还明确规定应当同时报送电子文本。
条例规定，规范性文件制定机关应当确定规范性文件的报送机构，负责规范性文件的报送备案。规范性文件应当自公布之日起30日内报送备案。规范性文件报送备案，应当提交备案报告、规范性文件正式文本和说明，按照统一格式装订成册，一式五份并附电子文本。每年1月31日前，报送机关应当将其上一年度制定和废止的规范性文件目录报送备案机关备查。
条例还规定，县级以上地方人大常委会和人民政府应当建立规范、统一的规范性文件电子报备系统，提高报备效率。
——确定主要审查的五种情形
条例对报送备案的规范性文件，规定了是否存在超越法定权限等五种情形为主要审查内容。
这五种情形是：超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务；同法律、行政法规或者本行政区域地方性法规相抵触；同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定等规范性文件相抵触；违反法定程序；其他应当予以修改或者撤销的不适当情形。
在审查中，人大专门委员会或者常委会工作机构可以要求规范性文件制定机关补充相关材料，说明有关情况。必要时，可以通过召开联合审查会议、论证会、听证会等方式，广泛听取制定机关、相关部门、专家及社会各界的意见。
——“不规范的”须修改或撤销
在具体审查环节中，条例规定，县级以上地方人大相关专门委员会或者常务委员会的相关工作机构经审查，认为报送备案的规范性文件存在超越法定权限等五种情形之一的，应当将初步审查意见交备案审查工作机构研究办理。
备案审查工作机构收到初步审查意见后，经研究认为该规范性文件确实存在所列五种情形之一的，可以会同提出初步审查意见的机构与制定机关进行沟通，提出修改或者撤销的意见。制定机关按照所提意见对该规范性文件进行修改或者撤销的，该次审查终止。
条例规定，制定机关接到书面审查意见后，提出无需修改或者撤销的理由不成立，或者未在规定期限内予以反馈，可以由有关专门委员会向人大常委会提出撤销该规范性文件的议案，由常务委员会主任会议决定是否提请人大常委会会议审议；也可以由常务委员会工作机构提出处理建议，由常务委员会主任会议决定是否向人大常委会提出撤销该规范性文件的议案。
人大常委会会议审议撤销规范性文件的议案时，制定机关应当派人到会听取意见，并可以书面提出陈述意见。人大常委会会议经过审议，认为规范性文件应予撤销的，应当作出撤销决定并向社会公布。
——公民可以提出审查建议
条例明确，县级以上政府、法院、检察院认为本级人大常委会负责备案审查的规范性文件存在所列五种情形之一的，可以提出审查要求；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向负责备案审查的人大常委会提出审查建议。
条例还规定，省人大常委会备案审查工作机构应当将处理结果告知提出审查要求或者审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民。
——设定相应罚则
对制定单位不按要求报送规范性文件的，条例设定了相应罚则。
条例规定，制定机关未按照规定时限和要求报送规范性文件的，由负责备案的人大常委会责令限期改正；逾期未改正的，给予通报批评。 |
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