| 治理大气污染不可轻忽公众参与 |
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| ◎沈栖 |
也许是“久治不愈”的大气污染问题已使得人们审视疲劳，也许是我国现行的《环境保护法》的原旨精神已在一定程度上包括了大气污染的治理，公众对十二届全国人大常委会第十六次会议修订通过的《大气污染防治法》（明年1月1日实施）并没有投入很大的关注，也没有引发更多的热议。
早在上世纪70年代后期，我国大气污染问题已显端倪，进入80年代后，日趋恶化。1987年，我国出台《大气污染防治法》，但这一环境危机依然加剧，1995年、2000年两度对《大气污染防治法》修订，但仍旧没能阻止这一态势的发展，以致不少大中城市被雾霾笼罩。距上次修订15年之后，今年重又修订，文字从原来的10000字增加到18000字，内容扩充了接近一倍。
相比旧版本，新的《大气污染防治法》在立法结构上有明显的改变，引入了更全面的污染物控制体系，除了颗粒物，还将至今国内不甚关注的温室气体排放问题也纳入了控制体系之中，强化了以空气质量为标准的考核制度，并对造成大气污染事故的企事业单位增加了更多更严厉的监管处罚措施（按直接损失或货值的倍数计罚和按日计罚，取消原规定的“最高不超过50万元”的上限额）——这无疑是新的《大气污染防治法》的亮点。
然而，纵观此次修订，还存有不尽如人意之处，最令人遗憾的是对公众参与的重视不够。检索全文，仅有第7条规定：“公民应当增强大气环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行大气环境保护义务”。义务当然要履行，那么权利呢？如去年4月修订的《环境保护法》提及的“公民依法享有获得环境信息、参与和监督环境保护的权利”，新《大气污染防治法》在这方面不置一字。如今，包括大气污染防治在内的环境治理，公众参与已成为文明国度环境保护法则的题中之义，但我国仍然是以政府为主体，以污染企业为规制对象的单一化管控，将公众参与置于局外，公众光有履行义务的责任而权利阙如，显得不那么“合拍”。
这里，不妨说说美国的经验。美国的《清洁空气法》规定极严，企业违法排污将被处以高额罚款，但执行情况不佳，原因在于政府力量有限。1970年，《清洁空气法》修订中增加了公民诉讼条款，规定：任何人均可对违反环保法律的行为提起诉讼，而不要求有直接利害关系。因为既然环境问题涉及所有人的利益，就有必要突破传统诉讼制度对起诉资格的限制，情形陡然好转。公民诉讼因此被视为“美国环境法的核心元素”。
客观而论，我国在环保方面的立法并不迟滞（虽说它还有待于完善），几乎与世界同步。早在上世纪70年代，鉴于日本环境公害频发的教训，我国国务院于1972年就颁布了《关于保护和改善环境的若干规定（草案）》；改革开放以来，我国的立法工作驶入快车道，全国人大及其常委会制定的第一批法律中，就有1979年通过的《环境保护法（试行）》（该法于1989年正式实施）。问题的症结在于，我国目前似缺乏公众参与、公民诉讼这一“核心元素”。权益是人在政治社会中生存的基本保障，它所表达的基本信念是：个人或群体在社会中的真实存在是以权利来度量的；它是在同国家——政府的关系中界定自己的范畴和身份的基本语言。环境权益亦然，倘若不表述、不诉求、不争取，那它就不复存在，或是形同虚设。有些地方法院专设“环境保护庭”，但多年来开庭寥寥，甚至出现诉讼“零记录”。
在经济建设过程中一旦产生环境保护方面的问题，“最基本的理性共识”理应是：更多地限制政府权力，同时更多地赋予公众权利，这两点从本质上说是辩证统一的。唯有如此，环境权益才不再是国人的一种奢求，建设“美丽中国”才有一个逻辑前提。——以此为伦理的基点，呼吁一下大气污染的治理不可轻忽公众参与，实非“瞎操心”矣！ |
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