统一审议是地方立法工作的重要环节,担负着维护国家法制统一 ,提高立法质量的重要职责。《立法法》实施以来，石家庄市人大常委会法制委员会统一审议地方性法规草案48件，审议人大代表提出的法规案11件，较好地履行了法律、法规赋予的职责。
　　夯实基础 提高统一审议水平
　　石家庄市人大的立法统一审议工作由市人大法制委员会在市人大常委会法制委（法工委）协助下完成，涉及两个机构，而强化两个机构队伍建设是做好统一审议工作的关键。
　　一是确保法制委员会组成结构合理优化。法制委员会始终注重保持和吸收一些政治思想坚定、大局观念和群众观念强，特别是从事地方立法工作时间相对较长，具备一定立法经验，或者受过法律专业系统教育，具有一定法律基本理论和知识的人员进入法制委员会，本届人大法制委员会成立伊始，保留了两位连任的上届委员，并安排一名具有律师资格的新委员进入法制委员会。实践证明，这些人员参与统一审议，对提高审议质量起到了非常重要的作用。
　　二是注重提高干部业务能力。常委会法制委是法制委员会统一审议的工作班子，其主要职责就是协助立法，当好参谋和助手。常委会法制委十分注重干部业务素质和工作能力的培养。鼓励干部通过自学、参加培训和学历教育等多种途径，提高业务素质和工作能力。定期组织全体干部学习政策、法律法规和业务知识，并建立了常委会法制委集体讨论法规案制度，集思广益，相互启发，增长知识，提高水平。
　　多措并举 提高组成人员立法参与度
　　提高法制委员会组成人员对立法的参与程度，充分调动组成人员的积极性，是保证统一审议制度的顺利实施，提高立法质量的关键环节。市人大常委会分别出台了《关于双向介入立法过程提高立法质量的意见》和《进一步加强和改进地方立法工作的意见》，这两个意见的出台，对法制委组成人员参与统一审议前的各项立法活动，起到了非常重要的作用。
　　一是参与制定立法规划计划。从立法源头开始，即从编制立法规划计划始，就要让每一位法制委组成人员参与，让其充分行使立法项目建议权。根据各方建议意见汇集整理出《法规规划计划（征求意见稿）》后，组织法制委组成人员主动到立法计划项目涉及的有关单位了解、摸底、开展座谈论证。立法规划计划项目经主任会议研究确定后，及时将《年度立法项目审议计划》送达每一位法制委员会组成人员，让其了解年度审议立法计划项目的时间表，从总体上掌握该年度立法的整体情况。
　　二是提前介入起草过程。在提案部门起草和修改法规草案阶段就安排法制委员会组成人员参加，及时掌握法规的主要内容、立法基础、法规草案所涉及问题的实质与背景等第一手材料，就法规草案中的重点、难点和焦点，与起草部门共同调研、讨论，在与相关部门充分交换意见的基础上，提出解决问题的建议，从而为统一审议打好基础。同时，在发挥法制委员会作用，拓展法规起草渠道等方面还进行有益的探索，2009年自主起草了《石家庄市国家建设项目审计条例》，2014年自主起草了《正定古城保护条例》。
　　三是介入有关专门委员会审议。有关专门委员会召开初审会议时，通常会安排法制委组成人员主动或应邀参加，了解初审情况，对专门委员会关于一些重大问题的审议意见做到心中有数。
　　四是列席常委会听取说明和审议情况。安排法制委员会组成人员列席常委会，听取一审时的条例草案说明，并分别列席分组讨论，听取常委会委员的审议意见。
　　五是参与调研。针对常委会会议审议意见中的主要问题和矛盾焦点，法制委员会通过座谈会、论证会、实地调查等多种形式深入开展专题调研，了解情况，听取各方面意见。在审议修改《石家庄市水资源管理条例（草案）》过程中，采用专题问卷的形式，提出了30余个相关问题征求解决方案，并专门就社会各界和常委会组成人员高度关注的水资源保护、地下水开采等重点问题进行专题调研论证，同时还组织委员们到黄壁庄水库、岗南水库、供水公司、石家庄钢铁厂、药厂等地进行实地视察。积极建议委员们结合本职工作，按照常委会年度立法计划，经常性、不失时机地进行调研。通过广泛而深入地开展调查研究，让委员们走到“问题”之中，全面掌握第一手材料，为提出高质量的审议意见、解决实际问题提供详实而丰富的实践依据。
　　沟通协调 确保统一审议高效顺畅
　　统筹兼顾、综合平衡各方面意见，妥善解决分歧、凝聚共识，是统一审议的重要任务。法制委员会在统一审议过程中，高度重视各方面的沟通协调，不断创新沟通协调工作机制。
　　一是注重开好立法工作协调会。每年初召开立法工作协调会，就实施年度立法计划，加强法制委员会与有关专委、市政府法制办及相关政府部门的沟通与协调，就立法指导思想，规范的主要内容，特别是一些难点问题与相关部门磋商，形成建设性意见。
　　二是充分发挥有关专门委员会的积极性。各委员会具备相关的专业知识，熟悉情况，了解实际，具有工作经常性和专业性的优势。一审前先由有关专门委员会对法规草案提出审查意见，能够起到把好第一道关的作用。法制委员会非常重视与有关专门委员会的关系，对各委员会的意见十分尊重，能采纳的尽量采纳，不能采纳的也要做好反馈和沟通协调工作，说明理由。由于在统一审议中调动了各委员会的积极性，各委员会不仅认真做好审查工作，提出审查意见，有的还提出法规草案修改建议稿，为统一审议打下了很好的基础。
　　三是加大对法规草案难点、焦点等重要问题的研究深度。法规草案难点、焦点等重要问题的解决，是实现“立法管用”，提高立法质量的关键。在法规草案的修改过程中，会同有关部门,从立法宗旨、立法依据、具体情况和实际需要等方面进行深入研究论证，尔后提出比较可行的修改建议和可供选择的方案及不同方案的利弊分析，努力在审议修改法规草案之前达成共识,为统一审议创造良好条件。
　　四是在修改法规草案过程中邀请市人大有关专门委员会、市政府法制办和法规草案起草部门的负责同志列席，认真听取他们的意见。实际工作中不仅与常委会有关工作机构、政府法制办及法规草案起草部门共同研究修改方向和主要问题，还专门就常委会组成人员高度关注及各方意见分歧的问题，约请有关专门委员会、政府法制办、执法相关部门及管理相对人召开专题协调会，充分沟通、交换意见、形成共识。
　　民主立法 提高法规案统一审议质量
　　宪法和国家的根本政治制度决定了统一审议工作必须坚持走群众路线。实践中认真贯彻民主立法原则，努力做到三个注重，从而使统一审议工作成为反映民情、代表民意、集中民智的生动实践。
　　一是注重发挥人大代表的作用。对代表大会上代表提出的法规案，由法制委员会进行统一审议，提出处理意见，向主席团报告。大会闭会期间，法制委员会负责督促法规案的办理，并组织代表听取有关部门办理法规案的情况汇报。代表提出的法规案、立法议案，条件成熟的，列入年度立法计划。在法规草案征求意见时，注意吸收代表参加，就立法的指导思想、法规的基本框架、主要内容直至核心条款，直接听取代表的意见，对社会普遍关注的法规草案，还印发全体代表征求意见。统一审议法规草案时，邀请部分代表，特别是提议案的领衔代表列席，法制委员会就草案中的重大问题或重大分歧意见，充分征求代表意见。
　　二是注重发挥人民群众在立法中的作用。法制委员会在统一审议过程中，认真听取人民群众的意见，在集思广益、反复调研的基础上，努力做到把正确的意见反映、吸收到立法中来。多年来，积极探索民主立法的方式，建立人民群众参与立法的机制，采取多种措施鼓励、支持并为人民群众参与立法活动创造条件。除坚持召开有部分群众参加的法规草案征求意见座谈会等行之有效的做法外，对与广大市民生活密切相关的一些重要法规，通常借助媒体将法规草案公之于众，公开征求广大市民意见。
　　三是注重发挥专家学者在立法中的作用。市人大常委会于2003年就建立了立法专家咨询制度，常年聘请20余位法学界专家学者和有丰富立法实践经验的法律工作者担任法律顾问，参与常委会立法和法制委员会统一审议工作，为完善法规内容和技术，解决立法中遇到的难点问题发挥了积极作用。本届人大常委会成立了由50余位不同行业专家、学者组成的咨询委员会，使统一审议工作得到强有力的智力支持。
　　做好准备 开好统一审议会议
　　严格按照人大法制委员会统一审议会议的法律程序召开会议，注重牢牢把握会议的各个环节。
　　一是预先通知。向法制委员会组成人员预先通告会议时间，以保证绝大多数委员能够按时参加会议。
　　二是提前印发材料准备意见。通常于会议召开前10天，将法规案、法规案修改说明以及相关的法律法规依据等材料印发法制委员会各委员，为委员们留出充分的准备时间。
　　三是把问题如实交给组成人员。常委会法制委工作人员在对法规案有关条文或问题作出解释时，如实将法规案中涉及的难点、焦点等重点问题向委员们通报，提醒委员们对这些问题要重点进行审议。
　　四是充分发扬民主，真正做到集思广益。既审又议，有审有议，注重在争议、讨论中，在各种观点的碰撞中找准问题，提出切实可行的修改方案。
　　把握重点 实现统一审议核心价值
　　《立法法》确立地方立法实行统一审议制度，出发点就是为了克服地方立法中存在的部门利益倾向，提高立法质量，维护国家法制统一。
　　一是把人民的根本利益作为地方立法的出发点和归宿。在统一审议工作中，坚持以适应市场经济要求的“公民权利本位”的现代立法理念为指导，高度重视对公民、法人和其他组织合法权益的保护，把解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为审议修改法规草案的出发点和落脚点,切实做到立法为公，立法为民。统一审议中注重避免和克服部门利益倾向，努力促进政府职能转变，在法规中赋予行政机关必要权力的同时，规定其相应的责任，注重权力与责任的统一，审批与管理的统一，注意避免借立法任意设定行政权，对行政审批、收费、处罚、强制措施的设定进行严格审查和把关，防止行政权扩张而侵害公民的利益，并注意纠正将管理部门的义务转移给公民。
　　二是自觉维护国家法制的统一和尊严。按照法制统一原则对法规草案严格把关，切实做到地方立法不越权、不抵触。首先，严格依照立法法的规定来把握地方立法的权限范围，对没有立法权的事项坚决不予规定。其次，在立法的具体内容方面，努力做到与宪法、法律和行政法规的原则、精神相一致。第三，在设定行政许可事项、行政处罚方面，严格依照行政许可法和相关上位法的规定，做到不越权，不突破。第四，根据有关法律、行政法规的规定和对地方立法的一般要求，对立法中涉及的一些特殊事项，如机构、人员、经费和行政审批等问题，采取极其慎重的态度。
　　三是坚持突出地方特色，增强可操作性。为突出地方特色，在统一审议工作中着重做好以下几点：第一，在规划和计划选题时，注意选择符合省会城市性质和功能特点的立法项目，注意选择地方性特点较强的立法项目，注意选择那些省尚未立法而我市又急需的立法项目。第二，在制定实施性地方性法规时，紧紧把握从本市的实际出发，针对本市实施国家法律法规需要解决的重点和难点问题，力求将上位法的原则性规定与解决本市现实问题紧密结合起来，力戒照抄照搬。在审议《石家庄市规划条例（草案）》和《石家庄市房屋登记条例（草案）》时，都删去了法规草案中大量不必要的与上位法重复的规定。第三，在立法中不论是创制性法规还是实施性法规，在立法思路和框架内容的设计上都注意总结本市改革实践中的成功经验，并把这些创新性的内容写进法规中。

　　（作者系河北省石家庄市人大常委会副主任）