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深化人民监督员制度改革 加强检察机关监督工作
 
◎毛永红 焦 燕

  人民监督员制度是检察机关落实党的十六大提出的继续深入推进司法改革精神,完善检察制度、强化检察监督与被监督,实现司法改革的价值目标的重大举措。人民监督员制度自2003年诞生以来,在检察系统经过先行试点、稳步推进、深化改革等多个阶段,对于规范检察权运行、提高检察机关执法水平和办案质量、增强检察公信力等起到了积极作用。随着这项制度的深入实施和国家的相关法律的修改,有些问题逐渐显露出来。2015年2月27日中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过《深化人民监督员制度改革方案》(以下简称《方案》),《方案》提出改革人民监督员选任管理方式,扩大监督范围,完善监督程序,进一步拓宽人民群众有序参与司法渠道。在新时期如何做好人民监督员工作,进一步促进司法规范化,笔者就以下几点谈谈自己的认识。
  开展人民监督员工作具有重大的现实意义
  笔者所在的基层检察院自2010年12月30日正式成立人民监督员办公室,经人民监督员独立评议和表决,按照法律程序监督案件共计十余件,工作取得明显成效。
  (一)人民监督员制度的实行给检察机关带来了执法观念的转变。在司法实践中,检察机关处于监督者地位,更多注重对公安机关和人民法院的监督,而对于检察机关自行侦查的职务犯罪案件缺少相应的监督。随着依法治国的推进,广大人民群众和社会各界对检察机关期望值增高,但是有些检察人员仍存在司法理念滞后、司法尺度不一、司法标准不严格等现象。人民监督员制度将外部力量引入检察机关内部进行监督,无疑是对检察人员执法观念的转变、执法规范起到积极的促进作用。
  (二)人民监督员制度的实行促进检察干警执法水平提升。人民监督员对具体案件的监督,促使检察人员树立正确的执法理念,更加注重在办案的各个环节保护当事人的合法权益,遏制了权力滥用的隐患。这种来自检察机关外部的监督促使办案人员有了不断提升自身素质和业务能力的动力,从而使执法水平和办案质量不断得以提高。
  (三)人民监督员制度的实行增强了检察人员的自律意识。在现有体制中有人大法律监督、政协民主监督、新闻舆论监督还有聘任的外界人士对检察队伍的监督。这些外部监督都不可能直接介入具体案件中,而人民监督员制度作为制约、监督检察机关检察活动,使每一名检察人员时时刻刻都能感受到有一种监督的力量无法规避,从而努力追求公正、准确的执法,增强了自律意识。
  (四)人民监督员制度的实行对推进社会和谐,保障人权起到积极作用。人民监督员制度的推行是避免司法腐败,实现社会公平正义的有效举措,通过对案件的有效监督,缓解了检察机关与犯罪嫌疑人之间的关系,保障了其他诉讼参与人合法权益。
人民监督员工作具有鲜明的特征
  (一)人民监督员监督的性质属于外部监督。人民监督员制度是针对检察权行使的一项外部监督制度。人民监督员是独立于司法机关、政府部门之外的人员。人民监督员办公室作为办事机构,设在检察机关内部,但仅仅是协调、保障、反馈和联系的工作,对人民监督员无任何约束、管理的作用。《方案》明确提出人民监督员将由司法行政机关负责选任,作为被监督者的检察机关将不再参与人民监督员的选任,新的选任管理方式的实行将实现由“内”而“外”的转变,使监督者独立于被监督者,让监督者更具权威性。
  (二)人民监督员监督的范围逐步扩大。人民监督员的监督范围逐步扩大到《方案》提出的“十一种情形”,将查办职务犯罪容易出现的问题环节基本纳入了监督范围。新监督范围的调整变化,主要涉及刑事诉讼法新增的检察职能,以及查办职务犯罪中容易发生问题的环节。
  (三)人民监督员监督的方式属于个案监督。人民监督员的监督方式是对具体个案的监督,对符合法定条件的案件必须交人民监督员监督。
  (四)人民监督员监督的效力具有特定性。针对人民监督员监督意见效力偏弱、缺乏救济程序等问题。《方案》中设置了复议程序,明确检察机关处理决定未采纳多数监督员评议表决意见,经反馈说明后,多数人民监督员仍有异议的,可以提请人民检察院复议一次。
  人民监督员工作中存在一些亟待解决的问题
  人民监督员工作开展以来,在司法实践中,仍存在一些问题:
  (一)启动人民监督员程序存在难度。人民监督员毕竟是检察系统外的人员,对检察机关内部的工作了解有限,一时要介入案件和程序监督有一定难度,尤其是对检察人员办案过程中出现的违法违纪情况,缺乏主动启动监督的线索,不能有效进行监督。
  (二)人民监督员在监督过程中易流于形式。人民监督员在监督案件时一般是案件承办人向监督员介绍案情,介绍案情不一定全面、客观、具体,易导致检察机关与监督员“高度一致”的情况,使监督流于形式。
  (三)有些检察机关的领导、干警仍然存在一些错误思想。认为实行人民监督员制度是多余的,只是检察机关内部走走形式,给自侦部门找麻烦,自讨苦吃,起不到什么监督效果,存在不愿被监督的心理。
进一步深化人民监督员工作的建议
  (一)检察机关应转变观念,加强组织领导,为人民监督员履行职责提供有力保障。检察机关的领导和办案人员应积极转变观念,将人民监督员制度真正落到实处,形成齐抓共管的工作格局。组织干警认真学习深刻领会高检院有关文件规定,统一思想,增强办案部门、办案人员主动接受社会监督的自觉性。
  (二)探索完善监督制约机制,保障人民监督员监督工作顺利开展。在司法实践中,结合基层工作实际,笔者所在基层院在走访调研的基础上拟定了《人民监督员工作规程》,初步构建了院党组、检察长领导,人民监督员办事机构协调统筹,各部门相互配合的人民监督员工作格局和具有较强操作性的案件通报、案件上报和责任落实等机制,加深了各业务部门对人民监督员工作的了解和认识,增强了人民监督员工作的操作性,保障了人民监督员制度监督制约作用的有效发挥。
  (三)以拓展监督渠道为着力点,充分发挥人民监督员的监督作用。采取定期召开座谈会、走访、函询、邀请参加执法检查、开展专项活动等多种形式,健全人民监督员的意见、建议办理机制;及时将本院队伍建设的工作措施、经验做法向人民监督员通报,完善人民监督员联络服务机制;利用报刊、网络等媒体,大力宣传全面推行人民监督员制度的重要意义和工作中取得的成效,不断扩大人民监督员制度的影响,进一步提升人民监督员制度的社会影响力。
  (四)采纳人民监督员监督意见,实行“一案一监督,一案一反馈”工作机制。在案件监督过程中,笔者所在基层院认真征求人民监督员的意见和建议,不仅包括案件本身,还延伸到如何进一步改进执法办案、促进检察队伍建设等方面。在办理一起监督案件中,针对人民监督员提出的意见和建议,向涉案单位送达了“关于进一步健全财务管理制度的检察建议”,发挥了检察机关在促进社会管理创新中的积极作用;在自侦工作中建立健全三项机制,及时将落实情况向人民监督员反馈,建立完善了“一案一监督、一案一反馈”工作机制。
  (五)建议加强对人民监督员培训工作,提高人民监督员法律意识。检察机关工作业务性较强,特别是人民监督员监督的自侦案件,更是需要较高的法律知识,如果监督员不具备良好的法律素质,就难以胜任监督工作,监督工作的效果难以保障。因此笔者建议通过形式多样的培训工作,努力提高监督员的法律水平和业务能力,以适应监督工作的需要。


(作者单位:河北省石家庄市桥西区人民检察院)

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