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融资租赁“多头监管”问题待立法解决
 
◎陈 磊 张莉雪

  进入9月,“融资租赁”成了金融圈的热点话题,即便是金融门外汉,也多少关注了一两眼。这样的热度,只因国务院办公厅针对这个行业连续两天发文。 
  9月8日,国务院办公厅印发的《关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》公开发布,规范的对象为金融租赁公司。 
  此前一天,国务院办公厅印发的《关于加快融资租赁业发展的指导意见》也公开发布,规范的对象为商务部批准设立的融资租赁企业,包括内资试点企业、外资企业。 
  中国社会科学院金融研究所、特华博士后科研工作站共同发布的《中国融资租赁业发展报告(2014~2015)》称,我国融资租赁业分成三大阵营:第一类是金融租赁公司,由银监会监管;第二类是外商投资租赁公司,由商务部外资司监管;第三类是内资租赁公司,由商务部流通发展司监管。 
  “‘多头监管’一直为业界所诟病。”报告称。 
  “双头监管”源于历史必然 
  8月28日,北京市租赁行业协会发布了上半年行业数据,截至6月30日,北京市共有商务部批准设立的融资租赁企业191家,其中内资试点企业28家,外资企业163家。 
  该数据中不包括金融租赁公司数量。目前,融资租赁行业统计数据时,基于监管部门的不同,内资试点企业、外资企业和金融租赁企业分开进行。 
  《中国融资租赁业发展报告(2014~2015)》撰稿人胡春梅博士表示,由于融资租赁公司产生和发展历程的差异,导致了目前的监管现状。 
  改革开放初期,我国经济比较困难,国家没有太多资金用于购买国外先进设备,于是在中国国际信托投资公司荣毅仁先生的建议下,政府有关部门决定批准设立融资租赁公司。 
  中国国际信托投资公司最早牵头成立了两家租赁公司:一家是中日合资企业东方租赁有限公司,于1981年4月联合北京机电设备公司和日本奥力可思公司发起设立;另一家是中资企业中国租赁有限公司,于1981年7月与原国家物资总局共同组建。 
  胡春梅认为,对于早期的中国融资租赁业来说,与其说是监管,不如说是审批。租赁企业的设立需要审批,具有审批权的部门包括原外经贸部、物资局、原电子工业部和原邮电部等。 
  “融资租赁业发展初期没有关于监管方面专门的法律规定,因此,也没有统一的监管规则可以遵循。”胡春梅说。 
  公开资料显示,1986年,部分国内租赁企业转为非银行金融机构,在租赁业务之外可以吸收一年以上的信托存款,这类租赁企业统一归属为金融租赁公司,由中国人民银行监管。 
  1998年之后,由于国内贸易部、国家经贸委等部委在大部门制改革进程中先后撤销,关于融资租赁内资试点企业、外资企业的审批被转交给商务部,因此,商务部同时具有了内资和外资租赁公司的审批职责,具体分属外资司和市场建设司两个部门。 
  北京市租赁行业协会会长、中国融资租赁企业协会副会长张巨光认为,在融资租赁行业发展的30多年中,融资租赁行业经过开创期、初始期、抑制期和发展期几个阶段,开创期处于无监管状态,初始期是谁审批谁监管,最终形成目前商务部和银监会“双头监管”。 
  现有监管格局缺乏统一标准 
  目前,三类融资租赁公司分别适用不同的监管规定。 
  金融租赁公司适用《金融租赁公司管理办法》。该办法由中国人民银行于2000年发布,2007年改由银监会修订。2014年3月,银监会再次修订该办法。 
  根据该办法,金融租赁公司实行机构监管的方式,金融租赁公司被限定为经银监会批准特定的非银行金融机构,其他融资租赁公司不得有“金融租赁”字样。 
  内、外资融资租赁公司适用《融资租赁企业监督管理办法》,由商务部于2013年10月颁布实施。 
  张巨光告诉记者,由此导致的结果是,同为融资租赁企业,但基于监管部门的不同,企业的行业定位就存在差别。 
  在张巨光看来,银监会审批的金融租赁公司定位为非银行金融机构,商务部审批的融资租赁企业则定位为生产性服务业,不同的行业定位,直接导致企业发展条件的差异和矛盾。 
  “即使都是商务部监管的租赁公司,内资和外资在准入、税收待遇和业务许可等方面也需要适用不同的规则。”胡春梅在前述报告中称。 
  张巨光举例说,在融资租赁企业融资方面,融资租赁业务普遍存在融资难的问题,大多依靠股东出资和向银行贷款,现在对银行的负债超过30%;金融租赁公司多有金融机构背景并且还具有特殊的融资功能,融资问题并不突出。 
  前述报告称,在一些市场准入或者业务规则方面也存在差异。例如对于外汇业务而言,金融租赁公司可以向外汇管理局申请经营外汇业务许可证,从事外汇租赁业务,而商务部批准设立的融资租赁公司不能直接经营外汇业务。 
  中国人民大学法学院教授、全国人大财经委融资租赁法立法小组成员高圣平此前在接受记者采访时表示,目前融资租赁业的行业监管部门是银监会和商务部,这种多头监管的现象极易导致规则的不统一,造成同类市场主体的“游戏规则”之间的差异,影响了市场竞争秩序。 
  目前的监管体制成了融资租赁行业发展亟需解决的矛盾。张巨光对记者说,为了建立内外资统一的融资租赁业管理制度,“我们业界呼吁”制定融资租赁企业监管条例,统一监管,促进行业进一步发展。 
  胡春梅也认为,从行业发展看,需要有统一的监管标准,以改变融资租赁业多头监管的局面。 
  制定法律解决“多头监管” 
  理顺行业管理体制的改革已然在路上。 
  9月7日,国务院办公厅印发《关于加快融资租赁业发展的指导意见》,其中提出了针对内资试点企业、外资企业统一监管改革方向。 
  “理顺行业管理体制。加强行业统筹管理,建立内外资统一的融资租赁业管理制度,实现经营范围、交易规则、监管指标、信息报送、监督检查等方面的统一。”该意见称。 
  高圣平认为,通过立法机关的选择,才能明确融资租赁业的行业监管机关,才能基于此制定行业统一的监管指标和监管规则。因此,只有通过制定法律的方式解决“多头监管”问题。 
  在《国务院2015年立法工作计划》中,融资租赁企业监管条例被指定由商务部负责起草。 
  今年6月8日下午,商务部流通发展司已经在北京召开融资租赁立法工作座谈会,启动了融资租赁企业监管条例起草工作。 
  商务部流通发展司发布的消息称,座谈会围绕融资租赁企业监管条例宗旨和原则、需重点解决的问题、事中事后监管、制度与监管指标设置、加强行业自律作用等几个方面进行了研讨。 
  张巨光参加了此次座谈会,建议之一是,制定融资租赁企业监管条例,应该重点解决内资融资租赁、外资融资租赁、金融租赁的统一监管问题。 
  张巨光表示,在此前提下,条例需要统一规范融资租赁企业的设立条件和审批规则,监管部门及协助监管部门,监管指标及其定义、融资租赁企业接受监管的方式、方法,监管载体,融资租赁企业的业务范围,融资租赁企业禁止业务、模式、违规操作的风险指引,违反条例的处罚方式、程度等。 
  “要告诉融资租赁企业应该怎么做融资租赁业务;告诉融资租赁企业如果违反条例将面临怎样的处罚。”张巨光说。 
  胡春梅认为,统一监管融资租赁的难点在于金融租赁公司,并且是历史形成的结果,由于金融租赁公司从事了金融业务,目前的融资租赁业统一归入商务部或者银监会监管都是不合适的。 
  胡春梅在《中国融资租赁业发展报告(2014~2015)》中建议:融资租赁公司设立前期,由商务部监管,降低准入限制,对其从事的融资租赁业务进行统一引导和监管;对于设计类似于银行业务的经营,可能产生整体金融风险的业务,须向银监会申请业务资格,接受银监会的严格监管。核心在于“监管规则统一适用于各主体”。 


(摘自2015.09.15《法制日报》)