| 对消费公益诉讼几个问题的探讨 |
| |
| ◎冯贺 |
公益诉讼，是相对于代表个体利益的私益诉讼而言的，其典型特点是超越个体利益，推动公共利益的实现。消费公益诉讼是消费者组织在众多消费者权益受到损害时，依法通过司法途径维护消费权益的又一利器，是《消费者权益保护法（以下简称消法）》修订的一大亮点。自消法修正案通过后， 2014年12月浙江省消保委就上海铁路局实名购票后遗失需另行购票一事，提起公益诉讼，经法院裁定不予受理。上诉期间，与上海铁路局达成谅解，浙江省消保委撤诉。2015年7月年上海市消保委就手机预装软件不能卸载对天津三星通信技术有限公司等经营者提起诉讼，法院予以受理，但庭外和解，上海市消保委撤诉。上述两起案件，由于社会各界的关注，各大媒体都做了充分报道。除浙江、上海外，全国各省（自治区、直辖市）消费者协会（消保委）针对不同的侵害消费者行为主体开展了公益诉讼实践研讨，虽然困难重重，但都做了一些工作。2015年河北省在这方面也积极探索，省消协就两起案件拟提起公益诉讼，但均在诉前约谈沟通阶段，由于经营者主动改正错误，最终未进入实质诉讼程序，但两起案件仍有研究意义。
案例一：通信公司违约案。2015年春，沧州某通信企业要求用户缴纳光纤改造费用并购置“光纤猫”，如在3月15日前不缴纳费用，将不再提供原有接入服务，即断网停机，固话业务需要消费者自费购置 “光纤猫”。对于通讯公司单方面终止与消费者签定的宽带使用协议，强制消费者缴纳改造费用并购置“光纤猫”的问题，省消协深入调查了解，也与通讯公司充分沟通，并就此问题正式约谈通信公司，如果该公司拒不改正，省消协将提起公益诉讼。但在约谈后通信公司承认在推动工作时，有违法行为，承诺改正。7月，省消协又派员到沧州跟踪调查，市、县消协均反映通信公司经营行为有所改观，基本未再有此类投诉。
案例二：汽车合格证“质押”案。2015年1月15日，石家庄市消费者集中投诉，消费者与石家庄某汽贸有限公司签订了购车合同，但该公司交付车辆时并未同时交付合格证，造成车辆不能正常使用。据当地工商部门调查，该公司共销售未随带合格证车辆100辆，其中生产厂家“质押”24张。3月31日，省消费者协会约谈生产企业，对其提出三项要求，一是停止“质押”合格证营销模式，二是对已造成实质损害的消费者提供合格证，三是协助其他消费者取得合格证。如不改正，省消协将以非法营销提高消费者消费风险为由提起公益诉讼。该公司当场同意三项要求，并很快提供由厂家“质押”的24张合格证，因为消费者的问题得到合理解决，所以本案也未进入实质诉讼程序。
虽然两起案件均未进入实质诉讼程序，但在前期准备工作中，我们也认真进行了思考，得到一些启示。
一、什么是消费公益诉讼中的“众多消费者”？
消法规定侵害众多消费者合法权益，可以提起诉讼。修正案明确，“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼”。依字面解释，只有侵害“众多”消费者合法权益情况下才可以提起公益诉讼。那么，什么是“众多”？“众多”这个概念既包括特定多数，也包括不特定多数。那是不是对特定多数或者不特定多数都可以提起公益诉讼呢？有些人认为，应该只能对不特定多数提起诉讼，理由是因为如果有明确的权利人，消协就没有法律依据替代消费者起诉，况且我国有代表人诉讼制度安排，因此“众多”只能解释为不特定多数。也有人认为既然新《消法》没有规定“众多”是不特定多数，那么当然对特定多数也可以提起公益诉讼。
在有权机关没有做出明确规定前，笔者倾向于第二种观点。因为在实践中，特定多数和不特定多数的界限也很难厘清。比如在第一个案件中，通信公司张贴公告，明确毁约，确实损害了广大消费者权益，可以认定是不特定多数；但对企业来说，他们都有用户档案，哪些人合同未到期被停止服务，他们是一清二楚的，从这方面说，他们侵害的又是特定多数。如果维系 “众多”系不特定消费者的解释方法，类似这两个案件，包括产品召回等，凡是与履约及合同后义务相关案件，均不在公益诉讼之列，消费公益诉讼仅适合虚假宣传案件。我们认为，关于公益诉讼的问题，从民诉法、消法立法，包括最高人民法院出台司法解释的情况看，上级立法、司法机关倾向于先集中解决制约公益诉讼的核心问题，如起诉主体，起诉条件等，而对于“众多”这类具体问题因为缺乏实践，想留待进一步总结经验再作具体规定。因此，我们建议，我省在修改《河北省保护消费者合法权益条例》时，将“众多”的概念予以明确。
二、消费公益诉讼的诉的利益。
什么是诉的利益？简单来说，就是当民事权益受到侵害或者与他人发生民事纠纷时,需要运用民事诉讼予以救济的必要性，诉的利益是衡量是否诉讼的标准。我们来举个例子。1988年全国精神损害赔偿第一案在河北石家庄开庭，可当时仅有《民法通则》提供基本依据，并没有关于精神损害赔偿的具体法律规则。此案的重大意义不在于谁胜诉，而在于案件推动出台了具体精神损害赔偿制度。我们现在强调诉的利益，就是希望在消费公益诉讼领域内，有些案件虽然没有具体法律支持，但确实可能隐含实体利益的诉求，可以拥有进入审理的权利。现在再看我们的案例二，合格证“质押”案中，消协如果提起公益诉讼，显然不能仅针对24名车主的权益受到损害而提起，而是以非法“质押”合格证这种营销模式增加了消费者消费风险为由提起诉讼。
消法赋予了消费者协会诉讼主体资格，今后新的诉的利益必然大量增多，必然会五花八门，多种多样，显然会极大地突破传统民事权益范畴，起到扩张消费者实体权利的作用。因此，抛弃消费公益诉讼以具体民事权利为依据观点，显然会有利于消费公益诉讼的发展，有利于众多消费者实体权益的丰富。
三、公共利益多元化中的消费公益的位阶。
所谓位阶，是指消费公共利益在其他众多利益中的地位和排序。以三鹿事件为例，事件发生后，政府对涉案企业，乃至整个乳制品进行了干预，其出发点尽管首先考虑到受害消费者权利，但政府显然要考虑整个行业的利益甚至整个产业链的利益，甚至包括涉案企业员工的利益，还必须考虑更深远的民生利益。那么诸多利益与消费公共利益发生冲突时，很难说会始终将消费公共利益放到第一位。消费公共权益保护与民事私权保护不同，民事私权只要有请求权基础，基本都能得到救济，而消费者公共权益保护不仅限于个体民事权利，而往往是涉及消费者群体的泛权利，因此必须考虑与其他公共利益或群体利益的多元利益冲突。法院和政府一样，在面对多元化的利益冲突时，不综合考虑多元利益，仅仅维护消费公共利益也不太可能。所以如果不制定多元利益冲突解决规则，对法院来说是挑战，同样消费者协会也无从选择。
四、诉前约谈警告，当作为消费者协会提起公益诉讼的必经程序。
从两案来看，诉前约谈起到了很好的效果。当时我们考虑约谈目的有两个：一是充分交换意见有利于降低败诉风险；二是如能通过沟通解决问题，避免诉讼，能起到提高效率，降低成本的作用。事实上，汽车合格证“质押”案约谈中，消协提出三项要求，该生产商代表当场表态同意，非常顺利。从国际看，德国、日本等国家也都有类似程序设置，很多问题都在这一阶段得到了解决，罕有实质进入诉讼的案件。因此，我们深切体会到这一程序的必要性，当前我省《保护消费者合法权益条例》修正案草案中，对此也作了规定。
五、“众多消费者利益”的标准还有待明确。
显然经营者不可能将侵害公众利益的工作文件等直接证据材料提供给消协组织，而是等我们去收集，而消协作为社会组织能够收集证据的能力有限，给诉讼造成困难。再看通信公司违约案，省消协找到的证据有通信公司在小区张贴的《公告》、收到的投诉个案，但这些证据究竟是仅能证明这些个案的特殊存在，还是能够推定一般性存在，侵害了公共利益？我们认为，举证规则应当是：消费者协会能够证明多个个案存在的，即可推定一般性的存在，认定其侵害了公共利益；或者明确一个具体的数字，规定侵害个体利益达到多少，就可以认定侵害众多消费者权益。
六、消协组织开展消费公益诉讼面临的困境。
一是财力不足以支撑开展公益诉讼。以河北省消协为例，省消费者协会秘书处是事业单位法人，全年项目经费仅有120万元，甚至不足一些省市经费的十分之一，能投入到公益诉讼的费用可想而知。如此财力很难应付将来的公益诉讼。目前，消费公益诉讼虽然还没有案件进入审理程序，更没有一起反诉案件，但假如真有经营者提起反诉要求赔偿，消协败诉后赔偿如何负担？二是人员编制问题导致人才缺乏。河北省消费者协会成立30年来，一直困扰于协会工作人员的发展空间和提拔聘用。单位虽然有技术岗位，但众所周知，律师不在技术岗位之列。如此，既没有晋升空间又没有技术岗位，严重影响消费者协会人才引进。法谚说得好“徒法不足以自行”，如不加强人财物上的保障，公益诉讼必将步履艰难。
无限风光在险峰。公益诉讼没有现成道路可走，但无论现实问题多么复杂困难，毕竟全国消费者组织发轫于河北，河北消费维权工作还要始终努力走在全国前列，河北消费维权人有责任有信心趟出一条路来。
（作者系河北省消费者协会监督部主任） |
|
