| 我国推行官员财产申报制度论析 |
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| ◎赵书红 |
官员财产申报制度是国际社会预防和惩治腐败的一项重要制度，被誉为“阳光法案”、“终端反腐利器”，也是一个国家民主政治发展的重要标志。当前，我国反腐败形势严峻复杂，遏制腐败蔓延势头的任务紧迫而繁重。在这种形势下，要有效地治理腐败，必须坚持在高压惩治腐败的同时，完善以官员财产申报制度为突破口的反腐败法规体系，走出一条具有中国特色的制度反腐之路。
一、国外官员财产申报制度的特点
官员财产申报制度最早可追溯到230年前的瑞典，到目前为止，已有英国、美国、日本等120个国家和地区确立了该项制度。国外官员财产申报制度有几个共性特点。
（一）均从法律上作出强制性约束。一是在反腐败法中对财产申报制度作出规定；二是在反腐败相关法律中对财产申报制度作出规定；三是专门就财产申报进行立法。尽管立法形式有所不同，但都以最高立法机关通过的法律，对财产申报制度进行了确认，保证了制度的权威性。
（二）普遍采取家庭财产申报制。多数国家都采取家庭财产申报的做法，有的还扩大到家庭成员以外的亲属，目的是尽可能地防止官员非法收入转移到亲属名下。
（三）公开接受公众监督。目前，存在几种接受监督的方式。一是全面公开，所有申报材料都可供查阅，特别是少数高级官员的申报材料定期刊载在公报，公众无须申请即可进行查阅。二是采取保密，将每年所有公务员的财产申报书汇集成册，列入机密档案，仅有极少数的官员可以查阅，不得对外公开。三是有限公开，如美国30余万名公职人员进行申报，被要求公示的仅2.5万人。
（四）惩戒措施非常严厉。许多国家都对违反规定有相应的纪律、行政处分，而且还规定了严厉的刑罚制裁措施。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者,可对当事人提出民事诉讼；对故意提供虚假信息的人,更可提起刑事诉讼。
（五）反腐败相关配套法规制度完善。配套法规制度的实施，为防止公权的滥用进行了全方位、立体化的制约和监督，极大地增加腐败的成本，抑制了腐败发生的可能。
二、当前我国财产申报制度存在的问题
我国从1987年提出建立财产申报制度的构想，到1994年第八届全国人大常委会提议将《财产申报法》列入立法规划，至今已经有近三十年的时间，还没有成为法律层面的制度。目前，我国财产申报制度存在的主要问题有以下几点。
（一）制度权威性不够。2001年中纪委、中组部印发了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（下称：“省部级规定”）、 2010年中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（下称“新规定”）以及之前出台的规定，都是以党内法规名义颁布的，“规定”在党规序列里排在党章、准则、条例、规则之后，法规的权威性和强制性明显不足。况且对官员财产的约束仅限于执政党内部自律显然是不够的，因为财产问题涉及到家庭其他成员，这不是一个党内法规可以规范的行为。从国际立法经验看，均是以最高立法机关确立，属于国家法律的调整范畴。
（二）缺少严格的审查机制。“新规定”对官员婚姻变化，配偶、子女移居境外、从业情况，收入、房产、投资等申报事项作出了规定，受理的机构为相应的组织（人事）部门，但没有对申报事项进行审核提出要求，由此造成了有申报无审核，申报的意义大打折扣。官员申报财产哪些是合法的、哪些是不合法的，存不存在少报、瞒报财产，关系到财产申报的真实性，如果不能确保真实性，申报也就流于形式，失去了制度最初的目的意义。这也正是被广泛诟病怀疑的重要原因。
（三）缺乏公众监督的渠道。“新规定”指出，“纪检监察机关接到有关举报，或者在干部考察、巡视等工作中群众对个人申报事项的反映突出的，可以进行调查核实”。但申报事项不公开，政策的执行处于一种不透明状态，申报人申报事项是否真实，有无少报、瞒报的行为，公众无从知晓，监督也就无从谈起。
三、影响我国财产申报制度推行的原因
法律制度的设立涉及利益的调整和改变，是利益相关各方博弈的产物。法学家庞德指出：“法律的功能在于调节、调和与调解各种错综复杂和冲突的利益。法律或法律秩序的任务和作用，在于承认、确定、实现和保障利益。”我国财产申报制度之所以徘徊不前，其中涉及更多元的、复杂的、变量的利益因素考量。
一是在思想层面上，官员群体心理抵触，阻挠了财产申报制度的推行。一方面，大多公职人员受传统观念影响，都不愿把家庭财产暴露在阳光下，认为财产属于个人的隐私，担心财产一旦公开，可能会给人身和家庭带来不安全因素。另一方面，少数官员通过以权谋私，搞权钱交易，贪污受贿，聚敛大量钱财、资产，如果财产公开后，违法行为将会暴露并受到查处，所以不遗余力地反对财产公开。
二是在技术层面上，相关配套措施不健全，影响财产申报制度综合效应。我国法律对“财产”的定义，包括动产和不动产、债权和债务。在官员财产申报制度实施中，首先要鉴别官员个人收入与家庭其他成员收入，清楚财产合法来源，才能判断官员实际财产与其应有合法收入是否吻合，而这在实践中操作难度较大。由于我国社会信用体系、金融监管机制、金融账户实名制、不动产登记制等法规制度还不够完善、严密，对个人经营、投资活动的收益核算比较困难。
三是在社会层面上，执政者担心政治风险、社会稳定因素，导致财产申报制度久拖不决。在推进制度创新中往往采取循序渐进、积极稳妥的政策，担心利益撕裂过大，引发不必要的政治风险。另外，也会带来一定的经济风险和社会风险。同时，一些暗藏的官员腐败行为一旦曝光，超出了公众的心理预期，可能会引发公众的不满和社会骚乱，激化社会矛盾。
四、目前我国推行财产申报制度的有利条件
当前，我国推行财产申报制度条件已经具备，时机已经成熟，如果不抓紧推行，错过难得的机遇，就会造成更加被动的局面。当前有利条件至少有以下几点。
一是中央最高领导层政治魄力、改革决心大，为推行财产申报制度提供政治保障。中共十八大以来，以习近平为总书记的党中央全面开启深化改革的大幕，正风肃纪，惩贪除弊，削解特权，打破利益固化藩篱，一项项深入人心的改革举措落地，赢得了广大人民群众的积极拥护，体现出中央最高领导人坚强的政治魄力、高超的领导艺术、坚定的改革决心。财产申报制度尽管推行过程中可能会有困难和阻力，但公共讨论、民意汇集、共识构建已经成为中央高层政治决断的最佳时机。
二是相关配套法规体系不断健全、完善，为推行财产申报制度提供制度支撑。当前，我国诚信体系建设正在加快推进，居民身份证号码、金融实名制、信用信息联网等相关法规、制度正在逐步健全和完善。国际追逃追赃机制正在形成，反洗钱、非法资金转移途径得到有力打击和遏制。在现有制度的基础上，正在对官员申报事项进行抽查以及对新提任官员重大事项公示制度试点，这些制度和措施为推行财产公示制度奠定了坚实的制度基础。
三是多年来的实践探索、试点经验，为推行财产申报制度提供经验借鉴。早期的新疆阿勒泰地区、湖南浏阳市、宁夏银川市，到后来江苏淮安市、广东省横琴新区、始兴县以及重庆市的试点，尽管实践效果各有差异，但先行先试的基层地方在推进官员财产公示制度方面做了一些大胆的尝试与探索，积累的经验是十分宝贵的。随着中央提出对新提任干部重大事项进行公开试点，推行财产申报公示的地区覆盖面将越来越广。
五、推行官员财产申报制度的对策建议
我国的官员财产申报制度必须要有中国的特色，符合我国的国情。因此，建立官员财产申报制度既要吸收借鉴国外一些国家成功的制度成果，也要总结我国实践探索、试点经验。
第一，财产申报制度立法。一是要做好总体规划。着眼国情，总结借鉴国外、国内的实践经验，尽快完善财产申报制度的顶层设计，画好路线图，定好时间表。比如，在公务车改革方面的经验值得借鉴。二是要加快立法进程。把党内法规中一些成熟的制度适时经过法定程序上升为国家法律。制定财产申报制度，无论是时机还是条件，现在来说都比较成熟，因此，必须加快立法进程，赋予其相应的法律地位，确保制度的权威性、稳定性。
第二，推行财产公开。申报、公开、问责、监督是构成财产申报制度四个要素，而“公开”是其关键要素。在公开对象上突出重点，可以考虑将所有公务员纳入申报的主体，公开的重点对象限于各级党政机关的主要官员和掌握司法权、执法权、项目审批权等关键部位的官员。在公开的财产范围上，也要有所侧重，比如申报财产的范围可以延伸到家庭成员以外的“直系亲属”，但公开财产的范围可以限于家庭成员（包括本人、配偶和共同生活的子女）的房产、机动车、有价证券、债权债务等等。另外，退休3年内的官员，也要纳入财产申报的主体，对退休的原公开对象财产可不要求必须公开，但可查阅公开，主要是为了防止钱权交易行为的发生。
第三，建立专门审查机构。根据我国的机构职能，可以考虑将审核的职责由各级纪检监察机关承担，避免机构的重复设置。一是对公开的官员财产进行重点审查，对发现的问题及时纠正；二是对所有的申报人员财产进行按比例抽查，发挥震慑作用；三是加大惩戒力度，追责问责。这就需要明确追责问责的情形，申报官员不作为、非法作为的承担哪些责任；受理机构渎职、失职的承担哪些责任；公众违法使用申报资料，侵害公民权的承担哪些责任，通过综合运用纪律处分、刑事处罚等手段，确保法规制度得到顺利实施。
第四，构建良好的执法执纪环境。一是培养官员职业道德。官员良好的职业素养在反腐败中有不可替代的作用。通过开展廉政教育和职业道德教育，大力宣传财产申报的重要意义和作用，扫除思想障碍，使廉政文化价值共识深入人心。二是提高制度的执行力。坚持以零容忍态度惩治腐败，加大执法执纪力度，对违反法规的官员，不论职级高低，都要坚决予以惩处，营造一个人人遵纪守法的环境。三是畅通公众参与的渠道。既要通过新闻媒体、网络拓宽监督的途径，又要让公众依法进行监督；既要鼓励公众检举、揭发官员违法行为，又要对侵犯侵权行为进行惩戒，确保公众知情权、监督权的行使。四是完备法律制度体系。健全和完善与官员财产申报制度关联的公民信用信息、金融实名制、不动产登记等法规制度建设，使各项法规制度有序衔接，减少法规制度的漏洞，形成完备的法律制度体系。
（作者单位：河北省群众艺术馆） |
| 栏目责编：马文军 |
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