| 以提升立法质量和效率为目标走好精细化立法路线 |
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| ◎河北省人大常委会法工委 |
走精细化立法路线，是立法活动发展到一定阶段的必然产物，是立法工作再上台阶的必然要求，也是新的时代条件下立法工作者的崇高使命。我们必须下大决心、用大气力，把全部立法工作转向精细化轨道，用以有效提升立法质量和效率，使所立法规经得起实践、历史和公众检验。
一、立法活动的不懈实践催生了精细化立法
循环往复的实践和认识过程，把精细化立法的理念提升到了理性高度，成为全部立法活动的重要支撑和努力方向。对于这一问题的实践和认识，改革开放以来到现在，大致经历了三个阶段：
第一阶段，从改革开放初期到上世纪90年代初期。在此期间，面对无法可依这一突出而紧迫的问题，形成了法律法规“有比没有好”，“快搞比慢搞好”的指导思想。为填补空白、拨乱反正，立法速度加快、频率提升，立法工作形成了急用先立、宜粗不宜细的快速发展局面。这样做的结果，适应了客观形势的急需，加速了法治建设进程，但也导致了立法工作的大而全、粗放而笼统等问题，在一定程度上既降低了法律法规的质量，也影响了有效实施。据有关资料显示，这一时期，河北省人大常委会有的年份出台法规多达20余部。
第二阶段，从上世纪90年代初期到党的十五大召开前。这一时期，贯彻党的十四大提出建设社会主义市场经济的要求，立法重点转向市场经济。随着国家法律体系的逐渐形成和立法经验的不断积累，各级人大开始关注立法质量。党的十五大报告提出了加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系。2000年，立法法颁布实施，立法工作得到规范，逐步从偏重数量转向重视质量，立法要少而精的理念开始形成，少而精、有特色、可操作、能管用逐步成为共识。
第三阶段，1997年至今。按照党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求，各级人大及其常委会注重提高立法质量，精细化立法理念逐步确立起来，各级人大常委会在立法中开始重视“关键那么几条”。这标志着国家权力机关在立法理念上有了新的飞跃。随着中国特色社会主义法律体系形成，无论是国家立法还是地方立法，都从过去的“构建阶段”步入了“完善阶段”。有的省份提出推进地方立法工作要从构建型立法向完善型立法转变、从侧重经济立法向经济社会立法并重转变、从管理型立法向权利保障型立法转变、从数量速度型立法向质量效益型立法转变、从粗放型立法向精细化立法转变。这“五个转变”，明确阐释了精细化立法理念。之后，这一提法又进一步深化为变数量型立法为质量型立法，变“大而全”的立法模式为“少而精、抓重点、求实效”的立法模式。还有的省市人大常委会在年度工作要点中明确提出严把法规立项关，坚持“一事一例”的法规体例，更加突出“关键那么几条”，有几条立几条、管用几条制定几条的立法工作要求，强调了“不抵触、有特色、可操作、少而精”的立法工作方针。2013年11月，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳在第十九次全国地方立法研讨会上明确提出，立法工作必须转变粗放型立法，在细化和具体化上下功夫，朝精细化方向努力，推进精细化立法。2014年2月，《中国人大》发表卷首文章《中国立法步入精细化时代》。3月9日，全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂在十二届全国人大二次会议记者会上回答法制日报记者提问时说，要提高立法质量，继续朝着精细化立法的方向努力，积极推进科学立法、民主立法。至此，精细化立法理念已得到基本确立和普遍认同。
二、精细化立法是实践、历史和时代的必然选择
精细化立法的提法，经历了一个由端倪、发轫直至成熟的渐进历程，对立法活动不仅具有划时代的指导意义，而且起着决定性作用。
第一，精细化立法是提高法治质量与效率的必由之路。张德江委员长在十二届全国人大二次会议的工作报告中强调，立法质量直接关系到法治的质量。越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。这一论述前所未有、发人深醒。法制完备是全面推进法治的基础，法制优良是不断提高法治质量与水平的前提。从国家法治全局和历史进程看，中国特色社会主义法律体系基本形成后，立法工作基本完成了有法可依的历史使命，为加快国家法治化进程奠定了良好基础。今后立法工作的着重点，就是着力提高立法质量、缔造良法，进而保障和推进提高法治质量与水平。所有这些，迫切需要高度重视精细化立法，牢固树立精细化立法理念，大力推进精细化立法实践，使法律法规及法律体系更加科学完备。
第二，精细化立法是把党的意图、人民意愿上升为国家意志的重要保障。立法，就是要把党的大政方针更加具体化、明确化，把来自于人民群众中创造的成功经验更加科学化、完备化。从这一角度讲，立法的过程就是一个化原则要求为具体规范、把实践经验提炼为可行模式的精准化过程，这是立法工作的一个重要功能。随着经济社会的不断发展，应当也必须牢牢把握立法工作的自身规律，强化精细化立法，确保立法决策更加科学化、精准化，更好地贯彻党的主张、提升实践经验、汇聚群众智慧，使法律法规更加有力有效地指导、引领、规范和保障各项事业的科学发展。只有这样，立法工作才能积极适应时代发展要求，为推进各项事业科学发展提供有力的法治保障。
第三，精细化立法是增强人大工作权威和实效的重要方面。作为立法机关，立法质量不高、法律法规实施效果不强，人大工作的成效势必受到影响，人大及其常委会的权威势必受到削弱。因此，推进精细化立法，提高立法质量，通过增强法律法规的精细化程度来增强人大立法工作的实效，维护人大及其常委会的权威，是立法机关面临的一项重要而迫切的任务。
三、把精细化立法落实到立法活动的全过程和各个环节
找到并自觉遵循精细化立法的具体实现形式，走出一条中国特色的精细化立法路线，是提升立法质量与效率，使所立之法具有足够的及时性、系统性、针对性、前瞻性、规范性、可执行性和实效性的必由之路。除此而外，别无他途。随着实践的逐步推进，精细化立法已由一个小技术概念上升到指导思想和重要原则的层面，对立法活动起着重要统领作用，必须高度重视、牢牢把握、认真付诸实施。要积极借鉴其他领域和行业在常规管理基础上推行精细化管理的经验，坚持做到重规范、重细节、重责任、重具体、重落实、重质量、重效果，强调精工细作、追求精益求精，确保立法质量和效率得到有效提升。
第一，方向要对头。针对以往立法工作中存在的体例大而全、条款全而空、缺乏可操作性等问题，致力于打造体例精简、内容实在、质量至上、切实可行的立法模式，既是原则，也是方向。根据这一要求，要坚持从理念上解决问题，从思维上有所突破，务求指导思想与国家法律体系基本形成后的新形势相适应，把好权限关，地方立法不得涉足国家专属立法权，不得与上位法相抵触，不得违反法定程序，不得重复立法。把好立项关，根据实际需要与可能，把住“源头”、“入口”和起点，精心筛选立法项目，坚持不是经济社会发展急需的不立；能用党纪、政策、规章、道德解决的不立；虽有立法必要，但立法条件不具备的不立；立法目的难以实现、效果不好的不立。杜绝不必要的立法，从起步阶段确保年度立法少而精，实现由粗放构建型向精细完善型转变，把有限的立法资源用在经济社会发展最急需的立法项目上，防止法繁扰民。要认真研究、统筹安排立、改、废项目，注重推进原有法律法规的精细化、完善化，推进法律体系的科学化、完备化，保障法制建设的整体质量。
第二，规模要适当。这里的核心是遵循立法规律，恰当地把控立法项目数量，使之同立法资源、立法需求、立法能力相适应。简而言之，就是把立法规划和计划调整到适当的规模。总结往届的经验和教训，这个规模应当是数量与质量相互统一、重点与一般统筹兼顾、步骤与节奏保持平稳，防止过犹不及。在规划和计划编制中，还要划分出若干层级，即当年要出台和预备出台以及纳入先行调研序列的。这本身，实际上既是对立法项目做出前瞻性的初步拟定，也是对规模的一种调控。从实际工作看，数量过小，人浮于事，会难以满足实践的需求；数量偏多，战线拉得过长，会导致疲于奔命、苦于应付，必然会严重影响法规质量。
第三，内容要精细。不抵触、有特色、可操作和不照搬、有刚性、能落地是法律法规的根本要求。在起草主体上，要加强引导、提前介入，发挥好政府部门的基础作用及职能优势、专业优势和管理优势，调动其起草或参与起草的积极性。对涉及综合性、基础性、全局性的立法项目，可由人大有关专委或常委会有关工委组织自主起草或提前参与起草工作，或联合政府法制部门共同起草，或委托专业机构起草，或组织立法工作者、实际工作者、专家学者联合起草。立法必须以针对问题、解决问题为出发点，以立足实用、确保管用为基本要求，精细设计条款内容，尽量剔除原则性、要求性、倡导性条款，多一些细化、量化、具体化规定，力求通过精工细作、精雕细琢，切中要点、抓住关键，做到严谨、实在、精准、过细。要注重针对关键问题和薄弱环节搞好制度安排和体例创新，注重用具体、明确的量化标准和叙述取代笼统、模糊的原则性要求，注重加大保障条款和法律责任条款的比重，注重细化自由裁量权范围，注重结合实际作出具有地方特色的法律规定，努力增强法律法规效能，使之便于操作执行。
第四，体例要简易。要把精简体例作为实际操作过程中推进精细化立法的重要一环，坚持有几条定几条，管用几条定几条，坚决避免面面俱到、四世同堂的“八股”体例，避免小法抄大法、后法抄前法，甚至简单抄袭其他省市法规倾向。这是立法活动的一场自我革命和积极扬弃，目的是把改进作风、改进文风的根本要求贯彻到立法工作的实际操作过程，实现法规文本的别开生面，推陈出新，为公众所喜闻乐见和更加易于接受，并自觉一体遵照执行。要挣脱形式主义、固有模式和以往惯例的羁绊，加强探索创新，在体例的设计和调控上下足工夫，实现形式和内容的高度统一、完美结合，确保法律法规更加精准管用。
第五，程序要完善。精细化的程序是精细化立法的重要保障。程序要精细要完善，执行程序要严谨要到位。要确立严格的立法程序，把好权限关、立项关、起草关、介入关、调研关、修改关、协调关、审议关、论证关、评估关、质量关、宣传关、审批关、实施关等，确保立法工作的整体安排科学合理、重点突出、协调有序。要坚持提前介入、全程介入、深度介入，在下一级人大或者政府报送正式的法律法规草案之前，人大专门委员会一定要坚持一法一调研一论证的程序，在此基础上形成初审报告。同时，指导起草部门整理形成有利于常委会委员深入了解把握法律法规草案重点、难点问题的相关参阅材料，避免会议审议时因为不了解实际情况而引发歧义。要确立人大常委会委员预审程序，在会议审议前将法规草案及相关资料提前送交人大常委会委员，会议审议时由委员提交书面审议意见，避免组成人员随看随议、不着边际，用以增强审议的严肃性和有效性，提升审议质量。坚持并深化立法后评估制度，每次执法检查都应当同步检查法律法规本身存在的问题，提出修改完善建议，必要时形成专项评估报告。同时，要坚持每年选择几部法律法规进行专项评估，促进法规的不断完善。
第六，技术要完备。要根据立法法，针对立法实践中存在的实际问题，针对立法技术本身的问题以及一些法律法规草案起草人员缺乏立法专业技能的实际状况，一方面，进一步完善、细化现有的立法技术规范，形成更加明确、具体、严格、科学的立法操作指南，确保法规草案内容完整、要素齐备、措辞准确、表述严谨、结构合理、简明扼要，推进和保障精细化立法。另一方面，要坚持强化立法技术培训，并将此同实战培训紧密结合起来，定期不定期地对立法工作人员进行系统、深入、精细化的立法培训，加强立法队伍建设。技术培训要和观念引导、作风培养紧密结合起来，实现立法的优质化、高效化、精细化，通过各个方面和环节的精细操作，提高立法质量、降低立法成本，增强立法成效，促进良法善治。
第七，组织协调要加强。要充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，严格立项论证，加强立法规划的督导实施，提前介入部门起草法规案工作，坚持重要法规案由人大自主起草，建立人大常委会会议初审法规案的问题引领机制，强化统一审议对部门利益法制化的有力制约，建立第三方评估和重要条款单独表决机制，逐步形成组成人员审议法规案意见予以公开的新常态，建立地方性法规实施情况报告制度，加强备案审查，维护法制统一。要把各方面的积极性引导好，注重发挥政府在立法中的基础性作用，扩大公众有序参与立法的途径，加强和改进立法审查工作，加强对设区的市立法的指导，推动构建与京津冀协同发展相适应的协同立法机制。 |
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