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如何打造精细化立法产品
 
◎宁一鸣
  打造精细化立法产品之要义
  改革开放三十多年来,我国的地方立法从无到有、从少到多,为形成和完善中国特色社会主义法律体系、推进社会主义法治建设发挥了重要作用。但随着我国经济社会的发展和改革的不断深化,人民群众对加强和改进立法工作有许多新的期盼,立法工作面临不少需要研究解决的新情况、新问题,过去那种有比没有好、早立比晚立好的观点已经被新的立法观念所取代。特别是党的十八大和十八届三中、四中全会以来,党中央对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、推进国家治理体系和治理能力现代化、推进依法治国、建设社会主义法治国家提出了一系列要求。因此在实践的基础上,与时俱进的推进和完善法律法规的立、改、废、释进程,打造精细化立法产品,提高立法质量,是时代赋予我们的新课题,其重要意义有以下四点:
  第一、打造精细化立法产品是坚持党的领导的必然要求。立法是国家的重要政治活动,立法工作关系到党和国家事业发展的全局。中国特色社会主义事业的全面发展和不断进步,对立法工作提出了许多新任务和新要求,为适应这些任务和要求,党的十八届三中、四中全会提出一系列完善立法体制机制的改革措施,只有将这些举措以立法形式固定下来,才能更好地体现党对立法工作的领导,使制定的法律法规更准确、更管用。如2015年《立法法》的修改就是在总结立法法实施以来推进科学立法、民主立法实践经验的基础上,修改了35条、增加了11条规定,对三中、四中全会重要举措中的23项予以采纳,为坚持党对立法工作的领导提供了很好的典范。
  第二、打造精细化立法产品是确保重大改革于法有据的现实要求。我国的法治建设与改革开放相伴而生、相辅相成。当前的深化改革与改革开放之初相比已经进入攻坚期、深水区,这就迫切需要我们通过立法形式正确处理好改革与立法的关系,将法律法规打磨得精而又精、细而又细,粗放型立法时期已经过去。河北省的经济发展处于转型期,地方立法也要向精细化转型。当前,我国总体上已经有法可依,但怎么依?依多少?是个大问题。从另一角度说,改革的不断深入,许多举措的落实关乎制度层面,涉及法律法规的制定、修改、废止、解释以及相关授权、批准、备案等,这就要求我们适时启动上述立法活动,通过改革完善立法体制机制和立法程序,发挥立法的引领和推动作用,适应、把握、引领新常态,实现在法治下推进改革、在改革中完善法律法规,做到重大改革于法有据,改革与法治同步推进。
  第三、打造精细化立法产品是立法与时俱进的客观要求。目前中国特色的法律体系虽已形成,但立法领域仍然存在一些突出问题,这是立法达不到精细化要求的客观症结所在。拿地方立法来说,有的法规不能全面反映客观规律和实际情况,不能忠实反映人民意愿;有的法规针对性、可操作性不强,立法技术不过关;还有粗放型现象;立法效率还需进一步提高;地方利益、部门利益法制化现象依然存在;立法体制和工作机制存在不适应、不健全问题等等。同时,与新形势下立法工作呈现出的任务更重、节奏更快、形式更多、难度更大、要求更高的“新常态”不适应,客观上都要求我们立法应与时俱进,着力关注精细化立法,提高立法质量。
  第四、打造精细化立法产品是人民群众殷切期盼的客观需要。目前中国已迈入法治时期,在这种情况下,全社会对通过法治实现社会公平正义、解决实际问题、满足充分获得的期望值越来越高,人民群众对立法的期盼早已不是有没有法律法规,而是法律法规好不好、管不管用、解决不解决问题。良法是善治之前提,精细是良法之基本。因此,我们不能辜负人民之殷切期盼,要切实增强立法针对性,打造立法精细化,提高立法质量,努力使立法体现党的主张和人民意愿,使法律法规立得住、行得通、真管用。
  打造精细化立法产品之把握
  在维护国家法制统一的前提下,看一部法律法规是否精细,关键看它是否把握时代脉搏,是否体现地方特色,是否符合现实需要,是否有针对性地解决实际问题,并且接地气、真管用、宜操作。因此,打造精细化立法产品需要着重把握以下几点:
  第一,要体现人民性,使人民群众有充分的获得感。人民性是我党的立党宗旨,是与中国特色社会主义的国家性一致的,这是立法之基。体现人民性就是立法要坚持党的领导,服务大局,围绕新时期党的中心工作进行制度设计,准确把握新阶段对立法的新要求,努力使人民群众在每部法律法规中都有获得感。这是打造精细化立法产品的出发点,也是打造精细化立法产品之目的,没有这个底线,立法将会成为无源之水、无本之木。
  第二,要针对问题立法,立法解决问题。法律法规的生命力在于实施,实施的目的在于解决问题。所以,立法应当坚持问题导向,以聚焦问题为出发点,以解决问题为归宿点,把剖析和解决问题贯穿于立法的选项、起草、调研、修改、审议、表决、通过、宣传、落实等全过程,确保有的放矢,精准发力,命中要害,使所立之法不放空、不放哑、不打偏、不走过场。如河北省2015年制定的监督司法机关工作的规定以及2016年省十二届人大四次会议通过的大气污染防治条例等,都是非常具体的针对所要解决的问题作的规范。因而,针对问题立法、立法解决问题是打造精细化立法产品的关键所在。
  第三,要有可操作性。精细化立法是保证可操作性,提高立法质量的必然之路和有效途径,是科学立法的重要内容。我们应积极探索和完善精细化立法的路径和方法,努力增强法规的可操作性、可执行性,不论是从立法选项、立法过程、立法模式还是规范内容都依照精细化标准要求打造,尤其地方立法应在框架和内容上,注重由综合性、系统性向单行性、专项性转变,重视对核心条款进行调研、审议、研究、推敲,增强地方立法的针对性和可操作性。
  第四,要有地方特色。我国是统一的、单一制的国家,由于幅员辽阔、地大物博,形成了各地方经济发展不均衡的国情。与这一国情相适应,在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下,为使我们的法律既能通行全国,又能适应多个地方不同情况的需要,国家确立了统一而又分层次的立法体制。在这个体制下,国家赋予地方人大立法权。地方立法既是对法律和行政法规的补充和细化,又是为国家立法提供经验和试验田。为此,地方立法就要根据地方实际来做,要体现地方特色。如果没有地方特色,地方立法就没有生命力,换句话说,没有地方特色,地方立法也就没有存在的价值。所以说打造精细化立法产品应当始终坚持从实际出发,不论实施性立法,还是自主性、创制性立法都要有“地方性”,尤其实施性立法要在细化补充国家上位法、相关法上下功夫,杜绝不能体现地方特色的“重复性立法”。
  第五,要力求短小精悍。应当根据实际,重点设置具体、细致、量化的条款,需要几条规定几条,切忌贪大求全,应该坚持哪条切实可用就立哪条,要摒弃片面追求体例完备、结构完美而导致法繁扰民的倾向。在具体制度设计上,应适度前瞻,超前思维,对可能出现的问题进行预测的同时,坚持精益求精,好上加好,用心用力,务求抓焦点、抓要害,务求立法小而精、少而精、短而精、简而精,使地方性法规立得住、行得通、叫得响、真管用。