| 关于人大常委会监督权几个争议问题的探讨 |
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| ◎武 春 武香君 |
多年来，对地方各级人大常委会监督垂直单位和监督上一级人大代表是否有法律依据一直存在不同的看法，对人大常委会对“一府两院”的监督与支持问题也存在不同的声音。
一、人大常委会监督垂直单位工作有法可依，但对其监督范围比监督同级“一府两院”小
垂直单位，通常理解为在本行政区域内由上级机关直接领导和决定其人事任免的单位。这些单位在本行政区域内执行相关法律法规，开展专项工作，与本行政区域内的人民群众生产和生活有着密切联系，其人、财、物不属于本行政区域内的人大常委会和“一府两院”管理。
地方组织法第四十四条第六款规定，地方各级人大常委会监督本级“一府两院”的工作，但法律条款没有明确规定地方各级人大常委会是否可以监督垂直单位的工作。因而有些人想当然地认为，人大常委会监督垂直单位工作没有法律依据。笔者认为，不能因为没有法律条款的明确规定，就认为人大常委会监督垂直单位工作没有法律依据。在没有法律条款明确规定的情况下，可通过法律精神或相关法律条款来推理论证判断。只要符合立法精神，或通过相关法律条款能推理证明合法，就表明有法律依据。这符合我国的国情和立法执法实际。
地方组织法第四十四条第一款规定，县级以上的地方各级人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。垂直单位作为在本行政区域内贯彻执行相关法律法规决议的执法主体，人大常委会为了保证其贯彻执行相关法律法规决议等，通过采取监督这种手段或方式来保证，这是人大常委会依法履职的具体体现，且这种做法符合立法精神。因而地方各级人大常委会监督垂直单位工作有法律依据。
值得注意的是，地方各级人大常委会对垂直单位工作监督的内容应该是落实保证权的事项。也即是在本行政区域内宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行情况，除此而外，笔者认为对垂直单位其它方面的工作进行监督没有法律依据。这和人大常委会监督本级“一府两院”工作是不同的。地方各级人大常委会监督本级“一府两院”的工作是全方位的，既可以对“一府两院”工作进行法律监督，也可以对其它各方面的工作进行监督。地方各级人大常委会监督垂直单位工作的范围比监督同级“一府两院”小。
如何监督垂直单位工作？地方各级人大常委会如果发现垂直单位存在违法行为，可以向其提出意见和建议，也可以向对其有全方位监督权的上级人大常委会或其主管机关反映，直至问题的解决。实践表明，多数垂直单位及其上级主管部门都充分尊重其所在行政区域内的人大常委会的意见和建议，这表明人大常委会监督垂直单位工作取得了成效。
二、人大常委会监督上一级人大代表于法有据，可采取多种方式或手段督促其依法履职
代表法第六条规定，代表受原选区选民或者原选举单位的监督。由于县级以上地方各级人民代表大会是上一级人大代表的选举单位，这表明间接选举的代表受下一级人民代表大会的监督。也就是说，县级以上地方各级人民代表大会有权监督其选举的上一级人大代表。但值得注意的是，法律条款并没有明确规定人大常委会是否可以监督上一级代表。因而有些人认为人大常委会监督上一级人大代表没有法律依据。
笔者认为，地方各级人大常委会监督上一级人大代表于法有据。其一，和人大常委会监督垂直部门工作一样，地方各级人大常委会监督上一级人大代表是落实保证权的手段。是为了保证代表法的贯彻执行所采取的手段，因而是依法履职的表现。其二，人大常委会也是部分上一级人大代表的选举单位，因而有监督权。选举法第五十六条第三款规定，县级以上的地方各级人民代表大会闭会期间，可以由本级人大常委会补选上一级人大代表。由于补选也是选举，因而人大常委会是部分补选的上一级人大代表的选举单位。选举单位当然有权监督上一级人大代表。其三，人大常委会对上一级人大代表有罢免权，罢免代表是人大常委会最严厉的监督，有罢免权就表明有监督权。选举法第五十条规定，县级以上的地方各级人大常委会主任会议或者人大常委会五分之一以上组成人员联名，可以向人大常委会提出对由该级人民代表大会选出的上一级人大代表的罢免案，由主任会议提请全体会议表决。
地方各级人大常委会对上一级代表的监督，一是可对其进行述职评议，二是可为其建立履职档案，三是可对其活动情况进行通报，四是可向其提出意见和建议，五是可对履职好的代表给予宣传表扬，并做好对其下届提名的有关工作，对不能依法履职的代表可及时罢免或劝其辞去代表职务。人大常委会有多种方式或手段督促上一级代表依法履职。
三、人大常委会制约“一府两院”工作是落实监督权的体现，制约实质上是更高层次的支持
制约和支持在人大工作中经常提到，但值得注意的是，人大常委会是否应该制约或应该支持“一府两院”工作，法律没有明确规定，多年来人们对制约与支持的理解也是不尽一致，仁者见仁，智者见智。到目前为止，人大工作中的制约和支持还没有一个权威性的解释，对人大常委会制约“一府两院”是否就是支持“一府两院”工作，一直有不同的认识和看法。
笔者认为，制约和支持都是人大常委会实施监督权采取的方式或手段，都是贯彻落实监督法的体现。制约和支持既有对立性，又有同一性，两者的关系是辩证统一的。
制约就是约束和规范。人大常委会制约“一府两院”工作，理解为“主要是实施监督法规定的监督方式”比较合适。如人大常委会对“一府两院”工作进行质询、决定撤销“一府两院”有关人员职务等，都是制约“一府两院”的具体体现。
支持从狭义上讲，是赞同正确的、合法的，从广义上讲，不仅是赞同正确的、合法的，还应包括纠正错误的、违法的。人大常委会支持“一府两院”工作 ，理解为“保证‘一府两院’依法履职”比较合适。从表面上看，纠正“一府两院”错误的做法似乎是不支持，但从广义上看应该是更高层次的支持。人大常委会对“一府两院”的工作无论是肯定或否定，都是或都应该是为了保证“一府两院”依法履职，都是对“一府两院”工作的支持。
人大常委会支持“一府两院”工作的形式可以多种多样。如对“一府两院”工作给予肯定是支持；若“一府两院”执行法律或人大常委会的决议、决定不力，人大常委会对其采取提出意见和建议、质询等制约方式，否定其一些做法，当然也是支持。就像家长爱自己的孩子一样。如果孩子学习成绩优秀，家长奖励孩子是一种爱，如果孩子逃学，家长惩罚孩子也是一种爱。人大常委会只要能保证“一府两院”依法履行职责，就表明支持“一府两院”工作。
在实际工作中，对人大常委会支持“一府两院”工作的理解还存在一些误区。一是认为支持就是放弃或尽量少监督。认为“一府两院”工作忙，人大常委会监督“一府两院”就是给其工作添麻烦，或者是找岔子，因而人大常委会为了支持“一府两院”，就应该放弃或尽量少监督。笔者认为，监督“一府两院”工作是宪法和法律赋予人大常委会的职责和权力，人大常委会不履行监督职责就是失职。二是认为支持就是回避矛盾。认为支持就是“一团和气”，就是“你好、我好、大家好”，就是“一府两院”出现问题应回避矛盾。笔者认为，对“一府两院”工作中出现的违法或不合理的情况依法纠正是人大常委会监督的应有之义。三是认为支持就是包办代替。认为支持“一府两院”工作就是替“一府两院”具体抓、具体管。笔者认为，地方组织法第四十四条和第五十九条以及人民法院组织法和人民检察院组织法分别赋予了人大常委会和“一府两院”不同的职权，各自的职责和职能作用不同。相互越俎代庖是不符合法律规定的。
笔者认为，人大常委会制约“一府两院”工作能防止或改正“一府两院”不依法履职出现的问题，因而制约重要，或者说制约这种支持形式重要。人大常委会制约“一府两院”工作实质上是对“一府两院”更高层次的支持。
（作者单位：安徽省凤阳县人大常委会/安徽省凤阳县人民法院） |
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