| 立法后评估中的律师身影 |
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| ◎周建军 |
新修订的立法法规定了立法后评估等一系列制度，进一步推进了科学立法。立法的根本目的在于实施，在于法律法规能够有效地约束和规范社会生活。法律实施的效果如何，是否被公众普遍遵守和认可，法律本身及实施环境是否存在问题？这些疑问或许通过立法后评估能够全面、系统、客观寻找到答案。即立法后评估主要面对的是如下内容：法律制度是否合法合理、是否维护了公平正义、是否保障了人权秩序、是否产生了应有效益、是否已经过时失效、是否须要废除抑或继续保留完善等。
深圳市人大常委会在立法后评估工作中进行了积极探索。《深圳市制定法规条例》第七十八条规定：“制定或者修改的法规实施满一年后，由专门委员会或者常务委员会工作委员会根据需要组织对该法规或者法规中有关规定进行立法后评估。立法后评估针对主要制度的科学性、合理性及实施效果等方面进行。”该条例第八十一条还规定：立法后评估，可以根据实际需要，委托高等院校、科研机构、行业协会等进行，由接受委托的单位提交相关报告。依照上述规定，2015年8月，深圳市人大常委会委托设立在深圳市律师协会的深圳市人大常委会立法调研基地，对《深圳经济特区环境保护条例》开展了由律师参与、律师协会作为第三方独立进行的立法后评估。在短短3个多月时间里，评估工作组举行了16场调研座谈会，参与走访人员达150人，每次座谈会后都形成立法后评估走访调研报告。此外，还举行了3场专家座谈会，收集国内或域外的相关法律法规和政策等共326部（件），最终形成的评估报告和相关资料多达500页。
邀请律师参与立法后评估工作，有助于提高立法后评估的质量。无论立法、执法，还是立法后评估，本质上是一门实践性学科，而律师丰富的实务经验使得他们对立法中可能存在的缺陷具有更强的洞察力。当前国际上公认的科学立法方式是公共立法，它是以中立的专业人士为主导的立法模式。律师是社会工作者，以向社会提供法律服务为职业，因此律师可以站在专业的立场上利用自己的法律知识和实践经验开展立法后评估工作，促使法规在修订过程中更能体现各方利益，更能满足老百姓的需求。打一个更为形象的比喻：相对于专家立法而言，专家好比是医学理论专家，律师好比是有实践经验的执业医生，医学专家可能会知道一种病的病因和治疗方法，但要开处方动手术还是要由执业医生来做。专家制定的法律通常比较原则和概念化，而律师参与立法后评估，跟踪条例修订过程，会促使修订后的法规可操作性更强，这正好可以弥补地方性法规文件味和政策味太浓、可操作性差的弊端。同时，律师还可以充分利用职业便利，广泛接触社会各界人士，认真听取他们的意见和建议，扩大立法透明度，为群众和专家参与立法奠定良好基础，消除立法神秘主义，以提高法规的公正性和科学性。
当然，委托开展立法后评估，其作用至多也就是立法民主的补充，不能代替或超越代议制民主。对律师参与立法后评估的民主功能不适当地放大，以至于把它当作立法民主化和提高立法质量的主要手段或不二法门，那就步入了误区，其结果是伤害到国家权力机关的权威，甚至抑制权力机关的能动性。深圳市立法后评估工作只是委托给律协，实际上主体不是律协，律协只是受有地方立法权的深圳市人大常委会委托，立法权没有发生丝毫转移。但不容否认的是，立法后评估报告质量越高，立法机关就越能在此基础上对产生偏差者进行纠偏矫正，对出现漏洞者打上“补丁”，对不够周全者进行修订完善，对不合时宜者及时撤销废止，有助于有针对性地改进地方立法工作。从这一点看，深圳市人大常委会由律师这一专业群体参与立法后评估，其用意确实在于希冀通过此举提高立法质量，使法规更加完善。
有专家认为，我国未来立法工作主要面临的并非是新法的制定，而是大量法律法规和规章的废、改工作，因此立法后评估，或许会在今后成为我国立法工作的重心。律协作为专业性、中立性、社会性以及公益性的社会团体，具有入选资格，深圳首开先河由律师参与立法后评估，其积极意义不言而喻。充分发挥好律师在依法治国中的重要作用，深圳开了个好头，后来者几许，值得继续关注。
（作者单位：江苏省南通市港闸区人大常委会） |
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