| 完善我国农村金融监管法律制度的对策和途径 |
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| ◎屈培铭 |
农村金融监管法律制度是我国金融监管制度的重要组成部分，对维护农村金融市场的健康发展起着关键的作用。农村金融监管法律制度不仅承担维护金融稳定的任务，还承担着保障农村金融发展、推动农村经济繁荣和农村社会和谐进步的重任。因此，重新审视农村金融监管法律制度，促进其不断完善就显得十分必要。
一、 当前我国农村金融监管法律制度的缺陷
当前，我国农村金融市场监管法律制度存在一些不足。同时，国家法律监管和政策扶持在落地实施进程中受到一些因素的制约。这些都阻碍了我国农村金融市场的稳步快速发展。
（一）尚未形成完善的监管法律制度体系。现有金融监管法律制度体系不完备、系统性不强。我国现行的农村金融监管法律制度由人民银行法、商业银行法、保险法、担保法、证券法、票据法、银行业监督管理法、农业法、非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法、金融违法行为处罚办法等法律法规和管理制度构成，其中均规定了金融监管问题。但这些立法中存在着众多的原则性规定，对市场准入、市场稽查、市场退出、谨慎性要求等基本上已经有所涵盖，但许多是原则性的规定，缺少相关的实施细则，可操作性不强。而且，监管内容简单化，滞后于金融业发展现状，随着农村金融市场的不断发展，对一些新兴的金融业务、金融产品还缺乏相应的法律规制，对农村民间融资未采取法制化、规范化的引导。而且，在构成现有金融监管法律制度体系的众多规范性法律文件中，部门规章的比重过大，实施起来缺乏权威性。同时，各规范性法律文件之间的衔接性不强，有的彼此之间甚至存在重复或冲突现象。这些都势必影响到金融监管效率的提高和金融监管行为的公信力。
（二）制度变迁导致监管立法具有滞后性。我国政府对农村金融以垂直管理为主、对农村经济以水平管理为主的特征，共同决定了我国农村金融制度变迁相对独立于、滞后于整个农村经济的制度变迁。我国农村银行业监管法律制度的变迁也就明显滞后于农村经济的发展，农村银行业的监管法律往往是农村经济体制改革倒逼的结果。这样滞后的监管法律制度设计，导致实践中出现悖论:一方面农村金融供给的缺口较大，甚至有些地区存在金融服务空白，农民信贷难的局面长期得不到有效解决，极大地影响了农民收入提升和农村经济的可持续发展;而另一方面，我国城乡民间资本却极为充裕，他们对农村金融行业的投资热情高涨，但由于监管准入门槛设定不合理，民间资本缺少正规的投资渠道，资金大量流向地下钱庄等非正规金融机构，甚至演变为高利贷、非法集资等。这不但不利于金融监管，更严重冲击着农村金融秩序，影响社会稳定。
（三）监管法律制度供给与需求存在失衡。政府是金融制度的主要供给者，监管措施体现政府对农村金融市场作出安排，它从满足政府的需求出发，却忽视了农村金融的整体需求。实践中，我国新的农村金融组织不断产生，同类机构的数量也不断增加。但其支农功能的发挥却不尽如人意，这种局面的产生与我国农村银行业监管法律制度的供给与需求之间存在失衡有一定关系。首先，监管制度的供给存在缺位。在贫困地区，为了满足农户的金融需求，政策性金融应当发挥主要作用，但我国至今没有农村政策性银行的专门立法，也没有合作金融法的专门立法。在农村银行业监管的许多方面处于立法空白状态，导致某些银行业金融机构法律地位不明，功能作用不清，很难进行有效监管。其次，监管制度的供给存在越位与错位。目前，农村银行业金融机构监管责任由银监会和地方政府共同担当。长期以来，监管机关的职责范围不断拓展、任务内容不断增多，本应由其他组织和机构承担的法定监督职责，也被转移到监管机关，形成了诸多越位错位问题。以新型农村金融机构为例，监管这些机构的法律基本照搬了商业银行的规定，合规性监管和风险监管原则也比照城市金融监管体系设计，而没有采取针对不同地区、不同类型机构的特点、规模以及管理水平运用不同的监管手段和方法，这显然会减损监管的实效。
二、我国农村金融监管法律制度存在问题的原因
（一）落后的监管理念的制约。在现代市场经济制度体系中，自由竞争是市场经济的根本驱动力，适度的金融自由是金融活动的重要推动力，应当成为金融法律制度的基本价值取向。一直以来，我国的金融监管法律制度以限制竞争、保障安全为指导思想，虽然比较好地维护了我国农村金融市场的稳定运行，但是也已经越来越不适应农村金融市场化与金融创新的发展需要，严重损害了我国农村金融效率，削弱了金融机构的竞争力，制约了农村金融机构的进一步发展。面对越来越激烈的国内和国际竞争，这种以牺牲效率和竞争力为代价而换取的安全与稳定将是无法持久的。
（二）农村金融市场情况复杂。我国农村的资源禀赋、经济社会发展水平导致农户与农户间差异很大，对资金也表现出多层次、多元化的不同需求，因而满足不同对象的不同愿望异常困难。
三、完善我国农村金融监管法律制度的对策和途径
（一）建立健全农村金融监管法律制度体系。现代金融是法治金融，政府权力对金融市场的监管是通过金融监管法制的调整和规范作用实现的。完善的法律制度体系是监管当局进行依法监管的前提条件，金融监管的绩效与金融监管立法的完善与否以及质量好坏有着直接的关系。应在加强农村基础性金融监管法制建设的基础上，顺应我国农村金融市场发展的趋势性要求，有前瞻性地建立、完善我国农村的金融监管法制体系。首先要及时完善金融监管的主体性法律制度，制定与其相配套的法律实施细则，增强其可操作性，并对相关法律制度进行清理，对不适应的条款进行废除或修订。其次要根据我国农村金融市场的发展程度、监管需求及农村金融市场改革发展的趋势，适时建立相关法律法规，弥补我国农村金融监管立法空白。如适时推出存款保险制度、建立金融市场退出机制、对民间地下金融进行法律规范、加快征信法制建设和标准化建设以及农村金融创新市场的规范化建设等。再次要顺应农村金融改革的发展趋势，立足我国农村金融市场安全和农村资本市场发展的需要，制定兼顾有效性、可操作性和一定程度的前瞻性的金融监管法律制度，实现对我国农村金融市场的有效监管，促进农村经济的发展和社会稳定。
（二）明确服务“三农”的立法宗旨。我国农村金融是我国农村经济的重要组成部分，其不论怎样进行改革，终极目标只能是发挥支农作用，否则就不能称之为“农村”金融。农村金融监管的立法宗旨和城市金融监管有相同之处，但也有许多不同之处。当前，在农村金融监管立法中，必须确立发展农村金融，服务“三农”的立法宗旨，这是一种主要目标，其他目标要以此为核心。农村金融监管立法，要充分考虑农村金融机构存在组织架构和所有权、经营业务、风险程度等方面的差异，需要法律上确立“差别监管”的基本原则。差别监管是指银行监管当局对不同的金融机构和经营业务实施不同的监管，其实质是根据银行业金融机构风险程度，对其市场准入、生存发展、市场退出的全部过程采取具有针对性的监管措施，以实现监管资源的有效配置。差别监管不仅体现在结构上，还体现在区域性差别监管，更要在不同的农村金融机构上体现差别监管。
（三）保障广大农民金融权利的实现。金融的本质是为民众的生产和生活提供资金融通，保障民生。在市场经济中，主体及利益开始多元化，众多公民进入市场从事经营活动，资金成为许多人从事生产经营的基本条件，尤其在广大农村，融资事实上已经成为公民生存与发展的基本条件，融资权利成为广大农民生存权和发展权的一部分。获得贷款的能力虽然不是农户增加收入的决定性因素，但在许多情况下，能否筹集到足够的资金进行生产性投入，是农户发展生产和增加收入的必要条件。尤其在不发达地区，农村的民间借贷具有明显的居民互助性质和功能。在我国金融资源配置明显不均衡和不合理的背景下，广大中小企业和农户获得融资特别困难，农户和农村工商业者的资金需求很难得到满足，民间借贷因而具有了更为突出的解决基本民生问题的功能。在这个意义上讲，监管制度如果只是采取简单手段限制甚至禁止非正规金融机构的存在，惩罚私自放贷者，事实上压制了农村资金的自由流动，影响了农民生存权和发展权的更好实现。因此，农村金融监管法律制度的本质应当是为广大农民融资提供安全保障，而不能简单地排斥或压制资金的流动。
（作者单位：长沙理工大学城南学院） |
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