| 公众参与是解决环境问题的重大战略 |
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| ◎张国兴 |
环境问题本质上是人与自然的关系问题，在这一对关系中，人有很强的能动性，人们只有在生产生活中尊重自然、顺应自然，按照自然规律和生态规则办事，才能把环境保护好，反之，则会污染环境，破坏环境，把环境搞糟。一般来讲，推动环境问题解决的有三方面的力量，政府、企业和公众，或者说是三大支撑。不少西方国家比如美国，这种推动力是从公众发起的，是一种自下而上的脉络，所以民间环保力量发育比较早，也比较强。而我国从工业化阶段一开始，政府就注意到环保这个问题，开始主动作为，所以是一种自上而下的脉络。在政府、企业和公众这三大支撑中，我国的公众参与这些年取得了很大进展，但相对于其他二者而言，仍显不足。而这，也是当前制约环境问题解决的一个不容忽视的重要方面。
所以，在2015年1月1日实施的新环境保护法中首次将公众参与列为专门一章加以突出。在河北省，《河北省环境保护公众参与条例》成为全国首部地方环境保护公众参与法规。在当前形势下，构建公众参与体系，从体制机制上全面推进环境保护公众参与，已经成为解决环境问题的有效方式。
一、公众参与环保的重大意义
自十八大报告将建设生态文明作为专章提出后，新修订的环境保护法又将生态文明建设写入总则之中，足见生态文明建设意义之重大。在这样一个重大的领域，如何将中央新提出的社会治理模式纳入其中，进行研究和探索，是具有双重意义的前沿命题。如果我们将目光投到作为生态文明建设主战场的环保领域，会发现这样的课题研究不仅是重要的，而且是必要与紧迫的。
其一，城市和农村产生大量生活垃圾，机动车尾气是城市PM2.5超标的重要原因，环境污染不仅来自工业，生活污染也不可小视。要缓解生活污染，主要靠公众增强环境保护意识，改变生活方式，自觉履行环保义务。
其二，相对于庞大的企业数量，行政执法资源非常有限，监管疏漏在所难免。给公众创造条件，让公众来一起监督企业，让企业的排污行为置身于千千万万老百姓的监督之下，是非常必要的。
其三，出于地方保护和行政干预，环保中行政不作为、乱作为现象并不少见，仅靠行政系统内部自我监督和纠正效果并不好。公众参与作为社会监督机制，有利于解决体制内循环的弊端。
第四，强化公众参与，也使地方政府的环境决策更为科学、民主。近年来，因环境问题引发的社会矛盾越来越激烈，环境群体性事件不断发生。强化公众参与，有利于公众了解情况，促进理解和信任，避免误会、误判和过激行为的发生。
二、环保公众参与体系建设的框架
环保公众参与，既包括参与的权利，也包括参与的义务，权利与义务作为对等的两大类别。为了使环保公众参与体系机制切实可行，并且能够深入公众日常生活的各个部分，从体系上可以分为为宣传教育体系、决策参与体系、公众行动体系、社会组织体系和法律救济体系五个分体系。
宣传教育体系。指为实现公众知情权等而进行的宣传教育。环境宣传教育内容主要分为环保知识、环境意识和环境政务信息三部分，通过环境政务信息公开化、开展全民环境宣传活动、贯彻实施课堂环境教育、充分发挥环保非政府组织的作用等方式保证公众的知情权，并起到宣传教育的作用。
决策参与体系。指公众对政府决策的参与、监督及后续措施。公众参与环境决策包括公众参与项目、政策环境影响评价的决策，法律法规制定、发布、实施的决策。公众参与环境监督管理指公众参与周边环境质量、政府环境管理行为和企业污染物排放等行为的监督管理。
公众行动体系。指节电、节水、少开车、垃圾分类、选择性消费等个人行动义务。公众自身环保行动包括两个方面：一是消极义务，指公众在自身生活中由于梯度价格等因素被动贯彻绿色理念，有一定的半强制性；二是积极义务，指公众积极贯彻绿色理念，包括绿色家居、绿色出行、绿色消费等，以及开展各项环保公益活动。
社会组织体系。指社会环保组织的建设、管理等。广泛的公众参与最重要的就是积极发挥各种环保组织的作用。社会团体是我国对慈善、公益性群众组织的通称。在中国,需要大量的民间环保团体参与环境保护,发挥环境保护非政府组织的重要作用。
法律救济体系。指对公众参与权利的实施遇阻或侵权的救济。包括环境信息知情权的救济、环境保护参与权的救济和环境侵权的救济。
我们应同时开展以上五个公众参与分体系制度建设和促进工作，但宣传教育体系仍应放在环保公众参与体系创建初期加以重点建设，社会组织体系应在体系建设中后期加大力度，而决策参与体系和公众行动体系则应贯穿体系建设始终。
三、推进环保公众参与的机制设计
除公众参与的社会行动体系属于义务范围，主要通过制定相关激励推进政策外，其他主要通过对公众的相关环境权益进行细化、操作化来完成。
其一、保障知情权。保障知情权，就是要使每一个人都能及时、适当地获得公共机构所持有的关于环境的资料，并给公众了解影响环境状况决策的各种信息的机会，增加影响环境状况决策的“透明度”。公众有获得环境信息的权利既是公众参与环境管理的权利的前提条件，又是公众享有参与权的一个重要特征。它是公众参与环境保护机制的基础环节。
其二、保障决策参与权。这里的决策参与既包括对决策过程的参与，也包括对政策实施的监督。决策参与是公众言论权、监督权在环境保护领域的体现。畅通决策参与途径最主要的是要有一个公众意见收集反馈系统。
其三、保障公益诉讼权。由于环境侵害的特殊性，在环境法中建立公益诉讼制度尤其重要。公益诉讼可以使排污企业因为面临巨额经济赔偿从而关停，甚至使企业主面临刑事处罚，从而真正起到惩治环境违法犯罪的作用。环境公益诉讼如果胜诉，可以从排污企业得到较大数额的生态修复资金，用于改善生态环境。环境公益诉讼使用法律武器保护环境，能够有效的弥补环境执法能力不足的缺陷。
其四、保障民间环保组织的发展。民间环保组织代表着各自群体的利益,可以代表其成员与国家和地方政府进行环境事务的有效合作。较之于公民个人,民间环保组织拥有更多的环境信息,掌握了更高的科学技术手段和专业知识,充分发挥非政府组织的作用无疑会对环境保护产生积极有效的作用,而且可以在环境教育与提高环境意识等许多方面起到重要的作用。
其五、体制机制的保障。环保公众参与体系的建立和有效运转，还需要政府提供一定保障，包括法律、政策、组织和资金保障四个方面。法律保障包括制定、完善相关法律法规。政策保障包括公众参与体系建设规划，建立相关奖惩机制等，为环境公众参与提供必要的指引、依据和促进。组织保障是指由政府部门建立的部门间协调保障体系，协调涉及环境公众参与各机构之间的工作，使体系建设各主管部门密切配合，责权分明。各级负有环境保护监督管理职责的部门应当建立健全环境保护公众参与的管理制度和工作程序，确定机构或者人员具体负责环境保护公众参与的管理工作，并对该项工作定期进行考核评价。资金保障是指政府通过专项预算、基金设立等方式实现政府对环境公众参与领域的必要投入，保证环境公众参与各项相关工作的顺利开展。
（作者系河北省环境保护宣传教育中心副主任、河北环保联合会公众参与部顾问） |
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