| 我国农村环境法治建设综述 |
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| ◎薛兰英 |
农村环境问题与农民的日常生活和身心健康息息相关，在我国大部分地区，农村环境因为生活污染、农业生产污染和城市污染转移等已遭到了严重破坏。农村环境的全面保护，只有建立在法制的基础上，才能得到顺利推进。加强农村环境保护立法和制度建设，对保护和改善农村环境，实现环境保护与农业及农村经济的可持续发展具有重要的意义。
一、我国农村环境污染现状
近年来，随着我国农村经济的快速发展和城镇发展规模的不断扩大，农村环境污染问题日益突出，农村生态环境日趋恶化，农村环境形势十分严峻，已严重影响和制约了农业稳产增收、农民脱贫致富和农村现代化进程，严重威胁到广大人民群众的身体健康。
根据对目前我国农村污染物的来源和特性分析，当前突出的农村环境问题主要有农业生产的污染、农村生活的污染、乡镇企业污染和农村生态环境的破坏等几大类。农业生产的污染主要指不合理使用化肥、农药、农用薄膜等化学品及农业生产废弃物综合利用率低造成的环境污染；农村生活的污染主要指村镇等农村聚居点的基础设施建设因缺乏规划和环境管理滞后造成的生活污染；乡镇企业的污染主要指乡镇企业因布局不当、污染治理不力带来的污染；农村生态环境的破坏主要指农村地区存在大量掠夺式的采石开矿、挖河取沙、毁田取土、荒坡垦殖、围湖造田、毁林开荒等行为，造成了对生态系统功能的严重破坏。
二、农村环境立法的新局面和新趋势
目前，我国对农村环境立法越来越重视，与农村环境保护相关的法律条款数量有大幅增加，农村环境保护行政法规立法有了新突破，农村环境保护地方性法规空白不断填补，农村环境立法将焕发勃勃生机。
作为环境保护基本法的环境保护法，是统一适用于城市和农村的环境综合法律规范。2015年1月1日施行的新环境保护法，相较过去大大增加了农村环保条款数量，很多规定是过去的法律中不曾有的、专门针对农村环境保护的新制度。2014年1月1日起实行的《畜禽规模养殖污染防治条例》，是我国在国家层面制定实施的第一部农业环境保护行政法规，其颁布实施是我国农村环保领域法制建设和生态文明制度建设的一件大事，是农村环保事业发展的一个里程碑。在农村环保地方性法规立法的先进典型当属宁夏回族自治区。2012年11月1日，《银川市农村环境保护条例》开始施行，填补了我国农村环境保护地方性法规的空白。目前，《河北省农村环境保护和治理条例》已经过二审，即将出台。
2015年3月《中华人民共和国立法法》修改的亮点之一便是地方立法权扩容。随着新立法法的施行以及在各地的稳步推进，设区的市将普遍获得就“环境保护”事项制定地方性法规的立法权限，农村环境保护领域是其中颇具分量的部分。各地农村自然环境和资源禀赋千差万别，遭遇的环境问题也不尽相同，而地方环境立法则能准确地把握各地农村自然生态环境的“脉象”，做到具体入微、“对症下药”。
三、农村环境保护法律制度存在的主要问题
（一）公民环境权在立法上存在缺陷
环境权是环境保护领域的基本权利。法律界通常认为，环境权就是公民享有在良好适宜的环境中生活和工作的权利，具体体现为享有清洁空气权、清洁水权、宁静权、日照权、通风权等基本环境权，对环境状况享有知情权、参与权、监督权、索赔权、要求修复权、诉讼权、自卫权等派生环境权。世界上许多法律发达国家都确认了公民的环境权。宪法作为我国的根本大法，没有把环境权作为公民的一项基本权利确立下来，对于公民环境权的保护更多散见于行政规章和地方政府规章中，环境权的法律位阶太低。环境权的缺失造成公民维权的障碍。作为环境权利主体之一的农民群体，并不能从宪法层面获得要求国家进行环境污染治理的有效支持，农民对于农村环境治理诉求之先行权源的丧失，也间接隐含了以国家为主导的环境责任体制的缺失。
（二）农村的环境保护法制建设滞后
虽然国家目前已经颁布了一系列有关环境保护的法律法规，其中一些也涉及到解决农村环境问题，但针对性和可操作性不强。一是针对农村环境问题的法律法规严重不足，一些重要的农村环境保护领域还存在着立法空白，农村环境保护的法规和标准体系很不健全，如面源污染防治、物种遗传资源保护、外来物种入侵防治、土壤污染防治、区域性农村污水排放标准和垃圾分类收集与无害化填埋标准等。二是涉及农村环境保护的法规与改善农村环境的现实需要不配套或滞后，对破坏农村环境违法行为的处罚力度远低于城镇，对损害农村环境的民事赔偿尚无法律依据，对农村环境损害的社会保险法规缺失。三是基层环保机构存在着监测能力弱、人员不足、机构不健全，对农村环境难以实施有效的监测与评价等问题。
（三）农村的环境保护体制建设滞后
我国的环境管理体系是基于对城市和工业污染防治而建立的，所以对农村的环境污染防治问题一直重视不够，已建立的农村环境保护体制也很不完善。就目前我国农村环境综合治理具有的综合性、复杂性、艰巨性与长期性的特点看，单靠哪一个部门都是难以完成好这项工作的，必须建立起一个上下统一、分工明确、职责清晰、协调一致的农村环境保护领导体制与管理体制，才能有效地落实农村环境污染的防治措施，而目前我国的农村环境保护体制存在着“垂直分级负责，横向多头管理”的重大缺陷。这种“九龙治水”管理体制，一方面，使得决策主体、投资主体、执行主体、监管主体不很明确，上下左右互相牵制，造成了对农村环保事业的决策迟缓、投入不畅、执行不力、监管不到位的情况时有发生；另一方面，导致了部门之间、官员之间“责、权、利”的不统一，有利则相互争权，无利则互相推诿，各行其是，无从考核，谁的责任追究不清。
四、完善农村环境法律制度的设想
（一）在宪法层面赋予公民环境权
在宪法层面赋予公民环境权是农村环境治理的现实需要，是一种不可逆转的发展趋势。建议尽快修改宪法，将公民的环境权列为一项宪法上的基本权利，使农民获得要求国家进行环境治理的合法权源。这样，国家也就当然地成为环境保护的责任主体，农村环境的治理也就有了强有力的宪法支持。
（二）建构和完善农村环境法律体系
在不改变我国环境法律体系结构的前提之下，通过专门法律条文、单行立法、地方性立法等形式解决农村环境保护的法治保障问题。
在国家立法层面上，由作为国家环境基本法的环境保护法对统一适用于城市和农村的环境保护基本原则、监督管理体制、环境保护基本制度，以及适用于农村的特殊制度作原则性的规定，以确定国家环境保护的统一规划和格局，为其他具体、可操作的法律法规的出台构建坚实的立法基础，促进农村环境法律体系的建构和完善。在环境保护单行法律中，有针对性地创设适用于农村的环保法律制度。对全国农村环境保护中具有共性的重点领域或重大问题，由国务院制定行政法规加以规制。在地方立法层面，充分发挥地方立法权在农村环境保护中的作用，及时、高质量地完成立法。根据新修订的立法法，地方立法权将扩至全国282个设区市。随着地方立法权的扩容，让农村环境保护地方立法全面铺展开来。
（三）建立和完善农村环境责任制度
在农村环境保护和治理问题上，如果没有国家和各级政府的主导，村民委员会的环境自治职能就不能有效发挥，农民参与环境治理的积极性也就无从获得。
乡镇政府是农村环境的基层管理者，也是最有力的环境主导力量。因此，我国要建立一个以基层政府为责任主体、以环保部门在农村地区的延伸机构为重要支撑的农村环境治理机构体系。
政府不仅是环境规划的制定者、实施者、监督者，更是农村环境治理的主导力量，因此，建立完善的农村环境责任机制，对政府的环境违法、失职行为进行问责，将为农村环境治理工作的顺利开展提供强大的动力支持。首先，要将政府的环境责任法定化，要以法律的形式明确政府在环境监管、环境决策、环保信息公开等方面的相关环境职责，这是对政府进行环境问责的前提；其次，建立农村环境问责机制的一系列配套制度，明确问责的条件、主体、方式和程序，将随意性的“环境问责风暴”转变为政府的常态责任机制；最后，将农村环境治理的实效与政府的绩效考核相挂钩。一旦发生重大农村环境污染问题或是在相关的环境考核中不合格，就应追究本级政府相关领导的责任。 |
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